山東國資劃轉社保邏輯

作為全國第一家省級社保資金投資運營機構，山東省社保基金理事會仍在緊張籌備之中。

雖然理事會的正副理事長皆已到位，但目前的籌備人員主要是從不同部門臨時借調過來。而且，理事會的“三定”方案還未出臺，甚至連內部機構設置都未確定。

按照計劃，這個年輕的機構將承接471家山東省屬國有企業30%的國有資本，并在2017年底前完成這一工程。

2013年出臺的十八屆三中全會《決定》就已經提出，劃轉部分國有資本充實社會保障基金;完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

山東省此次邁出更大的步伐，直接劃轉國有資本充實社保基金，遠比只將收益劃轉更進一步。此可謂一舉兩得，首先可緩解社保基金未來的支付壓力，更意在撬動國有企業的深層改革。

國資劃轉先行

其實，早在2017年初的山東省政府工作報告便已提出，將劃轉部分國有資本充實社會保障基金。

2017年7月，山東省的國企改革方案出臺，兩次將國企改革和社會保障聯系起來。

方案中提到，“逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2017年提高到10%，2020年提高到30%，重點用于社會保障等民生支出”;“劃轉部分國有資本充實省社會保障基金”。為了承接這部分資本，山東省將會“設立山東省社保基金理事會”。

三個月后，山東省即成立社保基金理事會籌備工作領導小組，由省委常委、常務副省長孫偉任組長，相關部門負責人為成員，專門負責協調推進相關工作。

2017年2月，山東省社保基金理事會的正副理事長到位：郭述禹任理事長，解正湖任副理事長。前者曾任山東省經濟和信息化委員會主任，后者的上一個職務為山東省財政廳法規稅政處處長。

在2017年3月，山東公布了更明確的方案，劃轉省屬國有企業30%國有資本，由山東省社保基金理事會持有管理。

一直以來，學界呼吁提高國有企業收益上繳比例，用以補充社保基金支出，讓全民所有的國企更好地返利于民。在一些專家看來，山東的做法遠比收益劃轉更進一步。

實際上，國有企業收益上繳一度停滯，直到2007年才恢復。最初，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業的上繳標準為稅后利潤的10%，此后，這一比例逐漸提高。

隨后各地先后出臺政策，將國有企業上繳的收益納入公共財政。以山東省為例，按照2013年的政策，國有獨資的煤炭、黃金等資源類企業上繳年度凈利潤的15%，一般競爭性企業上繳10%;國有控股、參股企業略有不同，需將應付國有投資者的股利、股息全額上繳。

在各級財政部門的統計中，這筆收入都有記錄，但因匯入公共財政，最終使用情況并不透明。

就此而言，山東的方案將國有資本收益上繳機制實體化，并將山東社保基金理事會固化為國有企業中一個實實在在的股東。

按照山東省的國企改革規劃，一旦劃轉完成，社保基金理事會將會按股權比例派駐董事和監事，進入企業。

社保未雨綢繆

在山東省國資委主任張新文看來，此次資本劃轉為山東國企改革的一大亮點：“受益的將是山東省所有的父老鄉親”。

中國的養老保險制度為社會統籌與個人賬戶結合，用于給付基本養老金的統籌部分長期存在缺口，個人賬戶資金經常會被挪用發放當期養老金，導致很多地區養老金個人賬戶成為“空賬”。

雖然中央要求自2000年起開始做實個人賬戶，但結果不盡如人意。以首批試點省份遼寧為例，截至2010年，該省個人賬戶做實資金達700億元，但作為老工業基地，遼寧每年養老金發放的缺口在100億元左右，中央每年給予財政補貼僅為24億元，為解決支付難題，遼寧重新挪用尚未做實的個人賬戶資金，用以當期養老金發放，這宣告做實“空賬”的努力失敗。

中央政府層面也在探索，于2000年建立“全國社會保障基金理事會”，從中央財政撥款建立“全國社會保障基金”，通過這一基金的入市運營，為整個社會保險制度的可持續運行建立戰略性基金池。此后，廣東等支付壓力較小的地區，還將部分結余社保基金交由全國社會保障基金運營。

然而，遠水難解渴。

2017年“兩會”期間，黑龍江的養老金危機受到廣泛關注。截至2012年，黑龍江的在職職工與退休職工的贍養比為1.52，意味著每1.52個在職員工贍養1個老人，全國墊底;而且，當年社保基金收支結余僅為3億元，同樣在全國墊底。據統計，黑龍江的歷年基金結余僅為469.9億元。

同為資源大省，山東的形勢明顯好于黑龍江。據上海金融與法律研究院研究員聶日明提供的數據，2012年，山東的在職職工與退休職工的贍養比為3.96，在全國排名第五;山東當年的養老保險基金收入1316.6億元，當期結余為257.6億元，在全國排名第六;山東省養老保險基金累計結余為1639.5億元，位列全國第四位。

考慮到山東的GDP一直在全國前五，山東的社保基金態勢與其經濟地位相稱，與廣東、浙江、上海、北京、江蘇等發達省份處于第一陣營。

盡管如此，山東建立社保基金理事會，接收國資運營的收益和利潤，仍可謂是未雨綢繆，早做準備。

盡管機構籌建還未完成，國有資本劃轉的方案已經基本敲定。已確定的劃轉范圍為全部省屬國有企業，主要包括兩部分：第一部分是省國資委履行出資人職責的企業，即“省管企業”;第二部分則是省直有關部門和單位管理的企業，就是所謂“部門管理企業”。

截至2017年，山東的省管企業共計18家，其中17家為公司制，剩下的1家為全民所有制;部門管理企業共計453家，其中超過70%為全民所有制。

據媒體統計，僅18家省管企業的注冊資本總額為604.5億元，按照30%計算，未來將有181.35億元的資本由山東省社保基金理事會持有管理。18家省管企業注冊資本對應的所有者權益為3376.71億元，其中的30%則為1013億元。

山東省社保基金理事會接管如此大一筆國有資本，未來如何運轉，尚有待探索。目前，省級建立社會保障基金理事會尚無先例，可借鑒參考的也只有全國社保基金理事會。

撬動國企治理

山東對國有資本劃轉還賦予更多的任務，“將省屬國有企業30%的國有資本轉由山東省社保基金理事會持有管理，行使出資人職能，促進省屬一級企業股權多元化和現代企業制度建設”。

按照山東省的思路，將國有資本劃轉給社保基金，減少政府干預國有資本運作，可以改善國有企業治理。未來，一旦省社保基金理事會登記成為適格法人后，“省政府將劃轉范圍內的國有資本一次性轉由省社保基金理事會持有”，“省屬企業改建成為多元化的公司制企業”。

國有企業公司化改革始于上世紀90年代，按照改革初衷，國有企業應該從部門管理體制脫離，完成公司化改造，并交由專門的國有資產管理部門管理。完成公司制改革以后，國有企業可以進入資本市場，從而推動國有資本的流動。

不過，盡管公司化改革持續多年，但是效果并不理想。以山東為例，大量國有企業依然在部門管理體制下，453家部門管理企業中，僅有不到30%為公司制企業。

按照山東省的規劃，國有資本劃轉的具體操作將分兩步走：第一步將劃轉“已按照《公司法》設立的省屬企業”。第二步，將會推進“全民所有制企業”的公司化改制，并及時將30%的國有資本劃轉給社保基金理事會。按照山東的時間表，改制將在2017年底前完成。

山東省國資委官員強調：“國資委和社保基金理事會分別作為出資人，對國有資本進行管理，形成股權多元化局面，也將推動省管企業建立完善現代企業制度和公司治理結構。”

對于山東省的嘗試，有專家從三個層面進行解讀。

首先，可以將仍然在主管部門控制下的國有企業逐步納入統一管理制度，可以避免部門體制下腐敗問題。而且，盡管實際上劃走國資系統控制的30%股權，但是國資系統管理范圍擴大，實際上可以減少改革阻力。

此外，部門管理的體系無法清晰界定國企管理者的權責，但在公司制改革之后，企業運營必須符合《公司法》的基本行為規范要求，將來可進行更完善的監管。

公司化改革也為混合所有制創造條件。未來，社會資本進入國企、國有資本出售或增資，經由資本市場操作都將更為便利。

寄望資本流動

國有資本劃撥不僅涉及社保問題和國有企業治理，也被視為解決國有資本管理體制痼疾的入口。

一直以來，輿論抱怨中國的社保費率偏高。十八屆三中全會更是明確提出，適時適當降低社會保險費率。3月22日，財政部部長樓繼偉在2015中國發展高層論壇上表示，1997年以前社會養老制度沒有建立，企業職工沒有繳納社保不僅形成了社保缺口，也催生了巨額國有資產，只有通過劃撥國資充實社保基金，才有條件降低社保繳納費率。

實際上，早在1998年，為了解決國企改革發展的資金需求和完善社保機制的雙重目的，政府開始醞釀減持國有股來補償社保基金。

不過，即使在上市公司中，由于國有股份身份敏感，形成“股權分置”局面：非國有股可以自由流通;國有股不能自由流通，且在事實上占據優勢地位。而且，在實際操作中，一旦國有資本大量退市，股價存在下跌的可能性，直接影響到非流通股持有者的利益。

2001年國務院就曾頒布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，但因方案與市場預期存在差距而無以為繼。“股權分置”的下一步改革一直也被擱置。

因為觀念和操作上的困境，上市國有企業股權結構中“一股獨大”局面非常明顯。

山東證監局數據顯示，截至2017年底，該省38家國有控股上市公司中，國有控股股東的均持股比例高達35.84%，有10家企業的國有控股股東持股比例超過50%。國資獨大帶來的直接影響是企業管理效率低下，也為政府直接干預企業運營留下了后門。

不過，全國社保基金理事會有了一些突破。全國社保基金主要來自于中央財政撥款，后來才有少部分國有股權的撥轉，而且全國社保基金也投資了一部分國有企業。

如今，全國社保基金掌控的國有企業的股份，一定程度上實現了自由流通，擺脫了“股權分置”的影響。按照全國社保基金理事會公布的數據，因為有了更為靈活的運營機制，基金運營收入跑贏了CPI，實現保值增值。

山東此次率先在省級建立社保基金理事會，接收國企30%股權，如果運營得當，便可獲得可觀收入。過去十年，山東國企創造的利潤在2011年達到495億元的頂峰，按照30%股權計算能夠有150億元。

就此而言，山東省社保基金理事會掌控的資產前景頗為樂觀，且不排除其獲得更多的資金來源，包括社保基金累計結余，以及相關財政撥款。

不過挑戰也顯而易見，比如，山東社保基金理事會未來在資本運營上會有多大自主權?在一些非競爭性行業，理事會能否減持自己持有的國有資本，靈活運營?

如果山東省社保基金理事會在市場上的靈活性不夠，只能與省國資委在國企內“劃界而治”。在多位國資改革研究人士眼里，這樣也只是讓山東省的國有企業憑空多了一個“婆婆”。而且，因為地方國資委和省社保基金理事會均由省政府主管，仍沒有讓國企擺脫飽受詬病的“政企不分”弊端，甚至重回“多頭管理”老路。

山東省一位經濟學家指出，山東寄望于社保基金理事會掌控的國有資本，實現資本自由流通，暫時恐怕難以實現。

不過，作為山東國企改革方案的主導者，山東省委副書記、省長郭樹清曾公開表示，政府部門不應該有那么多企業的資產，特別是“以企業形態存在的資產”。

而且，作為資本運營專家，郭樹清也一直主張，地方社會保險基金、住房公積金和政府預算余額需要考慮開設投資途徑，像全國社保基金一樣進行投資。

正因為如此，在一些行業專家看來，山東的股權劃轉改革更像2001年股權分置改革方案的延續。但是，這一改革探索能夠推進到何種程度，目前尚難預期。

山東省社保基金理事會工作人員也坦承，他們跟全國社保基金理事會并不完全一樣：全國社保基金理事會管理的是由財政撥款積淀的基金，之后逐漸通過基金入市開始投資管理;山東省社保基金理事會一開始就要接收大量國企股權。至于這一新設機構的未來能獲得多大權限去管理和運營自己掌控的資本，目前還不可知。