樓繼偉：劃撥國有資產(chǎn)才有條件降低社保費(fèi)率

繼去年底公開支持養(yǎng)老保險(xiǎn)記賬式“名義賬戶”之后，3月22日財(cái)政部部長樓繼偉又一次就“劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金”進(jìn)行公開表態(tài)。這表明，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已走到了必須在制度設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)安排上進(jìn)行根本性變革的時(shí)刻。

樓繼偉在“中國發(fā)展高層論壇2017年會”上表示，只有劃撥部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金的基礎(chǔ)上，才有條件適時(shí)降低社會保險(xiǎn)的費(fèi)率。如果沒有劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)“缺口”，就沒有條件降低費(fèi)率。

事實(shí)上，劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金，無論是在學(xué)術(shù)界還是決策層已形成了一定的共識，也被寫入了十八屆三中全會的公報(bào)，但卻處于“只聞樓梯響，不見人下來”的境況。此次，財(cái)政部長如此公開直接的表態(tài)，不知能否推動此項(xiàng)改革的盡快落地。

在提高費(fèi)率和擴(kuò)大覆蓋面都已不太現(xiàn)實(shí)的情況下，面對養(yǎng)老保險(xiǎn)未來所面臨的收支不衡，政府實(shí)際上只有兩條路可以選：一是劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充進(jìn)來，二是繼續(xù)靠財(cái)政的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

樓繼偉顯然并不贊成后一種。他說，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，要建立一個(gè)自身能夠精算衡的制度，不能把缺口完全留給公共財(cái)政，實(shí)際上是留給其他納稅人，否則，不僅不公，也帶來公共財(cái)政不可持續(xù)和國家治理的危機(jī)。

劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金似乎已成為唯一可以選擇的一條路。然而，17年來這條路卻命運(yùn)多舛。

劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金的討論從1997年中國統(tǒng)賬結(jié)合的制度設(shè)立之初就開始了，吳敬璉等經(jīng)濟(jì)學(xué)家都曾多次向中央提出建議。但這項(xiàng)改革一直處于停滯狀態(tài)。2013年，雖然它被寫入了三中全會的報(bào)告，卻尚未見到相關(guān)的實(shí)施方案。

其間，2009年雖然出臺了國有股減、轉(zhuǎn)持補(bǔ)充社保基金的方案，但從全國社保基金公布的數(shù)據(jù)來看，每年的數(shù)額只有幾十億元，與養(yǎng)老金的隱形債務(wù)相比只是杯水車薪。

樓繼偉詳細(xì)解釋了國有資產(chǎn)應(yīng)該補(bǔ)充社保基金的理由。在1997年中國建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前，國有企業(yè)和職工并沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)，這些職工進(jìn)入新的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系則作為視同繳費(fèi)來對待，從而造成了后代人必須提高繳費(fèi)率來補(bǔ)充老人未交費(fèi)造成的缺口。

樓繼偉認(rèn)為，在1997年以前，職工沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)，實(shí)際上使得企業(yè)的成本不真實(shí)，擴(kuò)大了國有企業(yè)的資本積累，也擴(kuò)大了國家財(cái)政的收入。同時(shí)，在1997年以前，大量的國家預(yù)算投資于國有企業(yè)。從這兩個(gè)渠道造成了巨量的國有資產(chǎn)。

“劃撥部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金，就是而且應(yīng)該僅僅就是針對視同上交而造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的缺口。”樓繼偉說。

對于降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的問題，樓繼偉坦率表示，在“劃撥部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金”的基礎(chǔ)上，就有條件適時(shí)降低社會保險(xiǎn)的費(fèi)率，如果沒有劃撥補(bǔ)缺口就沒有條件降低費(fèi)率。

現(xiàn)行社保制度最受詬病之處，是超過40%的總費(fèi)率。其中，用人單位占了大頭，要承擔(dān)30%。企業(yè)社保負(fù)擔(dān)沉重，叫苦不迭。今年政府工作報(bào)告提出，降低失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等繳費(fèi)率。對于企業(yè)最盼望降低的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，人社部部長尹蔚民明確表示，養(yǎng)老費(fèi)率今年不會降低。

清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏在接受《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者采訪時(shí)表示，在勞動力市場供給下降、勞動力成本急劇上升的當(dāng)下，降低社保費(fèi)率成為降低企業(yè)成本的一個(gè)重要突破口，但一旦降低就面臨著基金的收支不衡加劇，這成為一個(gè)兩難選擇。

決策層為啥要劃撥國資補(bǔ)社保缺口?

“社保問題本來就是公共財(cái)政問題，對所有人有支付社保的義務(wù)，但是它是‘廣覆蓋、低水’。”上海金融與法律研究院研究員聶日明指出，也就是說公共財(cái)政是對所有人的一個(gè)基本社會保險(xiǎn)水給予保障，而并非補(bǔ)繳歷史窟窿。

在他看來，今天社保體系所存在的缺口，是當(dāng)年國企改制時(shí)的歷史欠賬，“劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金實(shí)際上是還債。”

“國有資產(chǎn)從起初的幾個(gè)億增長到如今的幾十萬億，一部分是來源于人民共有的資源，另一部分則來自于為國企奉獻(xiàn)的‘老人(已退休員工)’勞動力。”中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)研究中心副教授胡繼曄表示，但國有企業(yè)當(dāng)時(shí)并未為這部分“老人”繳費(fèi)，其部分資本積累，是以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“欠賬”為前提的，現(xiàn)在應(yīng)拿出一部分資產(chǎn)，作為對他們養(yǎng)老金的回饋。

胡繼曄認(rèn)為，劃撥國有資產(chǎn)一方面是解決國企“視同繳費(fèi)年費(fèi)”欠下的賬，更深遠(yuǎn)的意義則是減輕年輕人的負(fù)擔(dān)。

目前，中國五項(xiàng)社會保險(xiǎn)法定繳費(fèi)之和相當(dāng)于工資水的40%，有的地區(qū)甚至達(dá)到50%。他表示，“年輕人不僅要為自己養(yǎng)老積累(個(gè)人賬戶)，還要支付老人的養(yǎng)老金(社會統(tǒng)籌)，實(shí)則負(fù)擔(dān)兩代人，1997年制定28%的繳費(fèi)時(shí)就是考慮缺口問題，所以才令在職員工多繳了3%-5%，但如今還是有缺口。”

據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》報(bào)道，萬億社保缺口錢從何來的問題，在決策層層面達(dá)成共識。

財(cái)政部部長樓繼偉在3月22日“中國發(fā)展高層論壇2015”上表示，不能把社保缺口完全留給公共財(cái)政，應(yīng)劃撥部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金。

接受記者采訪的專家一致認(rèn)為，借國企改革東風(fēng)之際，劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保缺口，是非常正確的舉動，不僅有利于倒逼國企改革，而且也是解決“老人”改制成本的對癥之策。

“劃撥部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金，就是針對視同上繳而造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的缺口，從而在此基礎(chǔ)之上就有條件適時(shí)降低社會保險(xiǎn)的費(fèi)率，”樓繼偉稱，這項(xiàng)任務(wù)有很長的路要走，“但是中國人口老齡化快速來臨，時(shí)不我待，必須抓緊。”

初衷：還“老人”歷史欠賬

在今年兩會期間，人社部副部長胡曉義曾表示，為了保證社保收支衡，“除了現(xiàn)在的單位繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助之外，進(jìn)一步拓展新的籌資渠道。”但是，對于采取何種籌資渠道并未給予明確表態(tài)。

此番樓繼偉以國有資產(chǎn)劃撥來開源的表態(tài)，似乎意味著共識的初步達(dá)成。

樓繼偉在會上強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在大家往往認(rèn)為社會保險(xiǎn)是公共財(cái)政屬性，“首先有一點(diǎn)，社會保險(xiǎn)是保險(xiǎn)的屬性，這點(diǎn)是要強(qiáng)調(diào)的，必須堅(jiān)持精算衡。”

“社保問題本來就是公共財(cái)政問題，對所有人有支付社保的義務(wù)，但是它是‘廣覆蓋、低水’。”上海金融與法律研究院研究員聶日明指出，也就是說公共財(cái)政是對所有人的一個(gè)基本社會保險(xiǎn)水給予保障，而并非補(bǔ)繳歷史窟窿。

在他看來，今天社保體系所存在的缺口，是當(dāng)年國企改制時(shí)的歷史欠賬，“劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金實(shí)際上是還債。”

“國有資產(chǎn)從起初的幾個(gè)億增長到如今的幾十萬億，一部分是來源于人民共有的資源，另一部分則來自于為國企奉獻(xiàn)的‘老人(已退休員工)’勞動力。”中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)研究中心副教授胡繼曄表示，但國有企業(yè)當(dāng)時(shí)并未為這部分“老人”繳費(fèi)，其部分資本積累，是以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“欠賬”為前提的，現(xiàn)在應(yīng)拿出一部分資產(chǎn)，作為對他們養(yǎng)老金的回饋。

胡繼曄認(rèn)為，劃撥國有資產(chǎn)一方面是解決國企“視同繳費(fèi)年費(fèi)”欠下的賬，更深遠(yuǎn)的意義則是減輕年輕人的負(fù)擔(dān)。

目前，中國五項(xiàng)社會保險(xiǎn)法定繳費(fèi)之和相當(dāng)于工資水的40%，有的地區(qū)甚至達(dá)到50%。他表示，“年輕人不僅要為自己養(yǎng)老積累(個(gè)人賬戶)，還要支付老人的養(yǎng)老金(社會統(tǒng)籌)，實(shí)則負(fù)擔(dān)兩代人，1997年制定28%的繳費(fèi)時(shí)就是考慮缺口問題，所以才令在職員工多繳了3%-5%，但如今還是有缺口。”

方式：或通過股權(quán)劃撥

事實(shí)上，劃撥國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金的做法，已經(jīng)在地方政府層面付諸實(shí)施。作為國企改革的配套措施，山東省政府于日印發(fā)了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會保障基金方案的通知》，就要求將“省屬471戶國有企業(yè)30%的國有資本(包括國有控股參股企業(yè)中的國有資本)劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社會保障基金”。

在社保專家看來，國有資本以何種方式補(bǔ)充社保基金，是解決問題的關(guān)鍵。

2012年，時(shí)任全國社會保障基金理事會理事長戴相龍就曾公開表示，劃撥國有資產(chǎn)充實(shí)全國社保基金可以采取三種方式：一是完善現(xiàn)有國有企業(yè)上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國社保基金的制度，并把國務(wù)院有關(guān)部門制定的這項(xiàng)管理辦法，上升為國務(wù)院的專項(xiàng)條例。二是將國務(wù)院國資委[微博]監(jiān)管的國有企業(yè)上繳利潤，按不低于20%比例，劃撥全國社保基金。三是如有需要，將國家控股比例過高的中央企業(yè)(包括金融企業(yè))一部分股份劃撥全國社會保障基金。

中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)研究中心副教授胡繼曄是這項(xiàng)措施的支持者，他曾在10多年前就呼吁劃撥國有股充實(shí)社保基金。上述三種方式中，他和聶日明都持相同觀點(diǎn)，劃撥國有股股權(quán)是最穩(wěn)健和高效的方式，“劃撥存量國有股20%補(bǔ)充社保基金，新上市股票增量的10%不夠彌補(bǔ)缺口。”胡繼曄建議。

胡繼曄表示，我國目前經(jīng)營性的國有資產(chǎn)高達(dá)50多萬億，而世界銀行[微博]測算，中國的養(yǎng)老金缺口約在8萬億至10萬億，“如果劃撥20%，那就是10多萬億基本能覆蓋缺口，而且當(dāng)基金進(jìn)入股市經(jīng)營后，能夠避免基金的貶值問題，從而建立一個(gè)良性的循環(huán)。”

“國企利潤存在不確定性，變現(xiàn)國有資產(chǎn)實(shí)則是打擊股市，是愚蠢的做法。”他強(qiáng)調(diào)，2001年6月出臺的《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》就是前車之鑒，當(dāng)時(shí)要求減持國有股可以作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金融資的新渠道，但政策出臺后便遭到了證券市場的強(qiáng)烈反彈。