中西方公務員差別:西方公務員不得參與黨派活動

　　主講人：李郁

中西方官員選拔制度的變遷

　　2017年11月24日，在2017年度國家公務員考試的戰場上，全國有百萬名考生正在進行筆尖上的較量，一起爭奪1.9萬個職位。

　　公務員考試選拔是一種較好的官員遴選制度。從1993年8月國務院正式簽發《國家公務員暫行條例》并于1994年8月實行公務員錄用考試制度以來，該制度已經走過整整20個年頭了。

　　中國官員考試選拔制度的雛形始于1500年前，中間有所中斷，現在又重新實行，可謂千年大輪回，當然是更高一級的輪回。

　　現如今，中國官員也同西方國家官員一樣，被稱為公務員。中國的公務員與西方國家的公務員有什么不同呢?

中國歷代官吏選拔制度

　　中國古代官吏選拔的方式有多種，如世襲、納貲、軍功、薦舉、遴選、恩蔭和科舉等。根據其主要特征，大致可劃分為三個階段和三種制度，即先秦的世襲制、秦漢至魏晉南北朝的薦舉制和隋唐至明清的科舉制。

　　世襲制，也稱世卿世祿制，盛行于夏、商、周時代。原始社會時“天下為公”，首領的遴選以選賢禪讓制為主。后來，隨著私有制的出現，又逐漸實行“大人世及”的世襲制。

　　薦舉制，即薦舉賢才、授以官職的制度。舉薦的標準主要是德行、才能，而非全靠家世。這種方式沖破了先秦貴族血緣世襲制的藩籬。西漢的察舉、征辟制是薦舉制成熟的標志。其中，察舉是指根據朝廷規定的科目、由中央或地方官員通過考察向中央推薦官吏的選官制度。察舉分為詔舉和歲舉。詔舉是指皇帝下詔選取，歲舉是指地方長官定期定員向朝廷推薦。征辟是指皇帝和公卿、郡守選拔任用屬員的一種制度。東漢后期，選拔官吏中鉆營請托、弄虛作假之風盛行，察舉、征辟制漸趨敗壞。

　　魏晉時期則實行九品官人法，又稱九品中正制，即國家在州、郡設大小中正官，負責按家世門第和道德才能推薦地方士人，供朝廷按品級授官。九品中正制是察舉制的發展，它將選官權由地方收歸中央，在人才分類上有所創新，選才標準趨于周密。但這也形成門閥統治，士族門閥把持推舉權力，導致九品中正制淪為門閥統治的工具。

　　隋統一全國后，隋文帝于開皇七年(公元587年)廢九品中正制，設秀才科取士。隋煬帝時又設進士科，創立了公開考試、擇優選才的科舉制度。科舉制成形于唐代、發展完備于宋代、強化于明代、衰落于清代，先后綿延1300多年。

　　到了明清，科舉制的內容和形式日益空泛、僵化，逐漸引發廢除與保留科舉制的論爭。特別是1840年以后，中國國事糜爛，許多人將這種局面歸咎于科舉制，就連慈禧太后都下懿旨批評科舉制“流弊日深”。1905年9月2日，袁世凱、張之洞等大臣遞呈《請廢科舉折》。朝廷準奏，科舉遂廢止。

　　在此后的百年里，對于科舉制的廢止，贊成的意見為主流，但反對的評價也不少。直到現代，還有學者認為中國實行1300年的科舉考試漸漸地成了一個塑造文化人格和教化民眾的政治過程，使民眾形成一致的價值取向和政治團結意識，在一定程度上保證了社會的安定，“廢除并不可取”。有一個事實必須正視，那就是廢除科舉制后，新的官員選拔制度并未跟著建立。結果，官員的選拔變得更加混亂不堪。中國現代歷史學者錢穆對此論述道：“民國以來，政府用人便全無標準，人事奔競，派系傾軋，結黨營私，偏枯偏榮，種種病象，指不勝屈。”

遍及西方的公務員制度

　　西方公務員制度的產生是隨著資本主義政黨制度和選舉制度的形成和發展而產生的。

　　17世紀，英國資產階級革命以貴族和資產階級的相互妥協而結束，官吏制度仍舊保留封建恩賜的舊，政府中的大部分官員仍然由國王任命、向國王負責。同時，官吏制度還存在“政黨分肥”(西方國家執政黨領袖把政府官職作為酬勞分配給在競選中出過力的本黨黨員和個人親信的任用制度)的問題。兩種制度并存，給政府帶來一系列問題和惡劣的影響。

　　19世紀中葉，英國開始進行政府人事制度改革。1870年，英國以法律的形式確立通過考試錄用官員的辦法。英國成為世界上第一個確立公務員制度的國家。

　　1883年，美國頒布《彭德爾頓法》，規定通過競爭性考試選拔公職人員。凡是經過考試被錄用的人員，不得因政治原因而被免職，徹底廢除了此前的“個人徇私制”和“政黨分肥制”。

　　法國在1945年設立文官管理局，專門研究文官制度及有關教育制度的改革。1946年，法國頒布統一的《公務員法》，建立現代公務員制度。

　　日本于1947年頒布《國家公務員法》，照搬了美國的許多做法，比如把文官分為政務官和事務官兩種，對事務官實行公開考試、擇優錄取。

　　總之，在1950年前后，西方大多數國家陸續實行了公務員制度。

自有的新中國干部選拔制度

　　新中國成立初期，干部任免形成了“以委任制為主并適當采取考任、選舉等形式”的格局，黨和國家的主要需要經過選舉，但候選人則由委任的方式產生，對大部分干部的錄用、選拔、任免并沒有明確的法律規定。

　　1982年，勞動人事部制定《吸收錄用干部問題的若干規定》，提出“堅持考試”的錄用原則。此后，中央相繼出臺了一系列政策，規定選拔任用的一些基本原則，比如民意測驗、民主推薦、群眾投票、集體討論、黨委決定等。后來，國務院頒布《國家公務員暫行條例》和一系列配套的單項法規、規章和實施細則，逐步形成了“凡進必考”的干部錄用規則。2005年，《公務員法》公布，以法律的形式總結了干部人事制度多年探索的成果。

當今中西方公務員之差別

　　盡管現如今中國和西方很多國家對官員都稱為公務員，但他們之間的差別不小。

　　首先是分類不同。西方國家的公務員通常分為政務和業務兩大類。政務類公務員通常是指通過選舉或任命產生的與相應政黨共進退的政府組成人員以及其他政治性較強的職位的行政人員。業務類公務員通常是指通過考試任職、在政治上保持中立、無重大過錯即在政府中長期任職并受一般公務員法規調整的公職人員。

　　中國國家公務員沒有政務和業務的劃分。如果對其進行細分，可分為各級人民政府組成人員的公務員和一般公務員。各級人民政府組成人員根據《組織法》由各級國家權力機關選舉或通過決定產生，其任期與相應政府每屆的任期相同。一般公務員通過考任、調任、委托等方式產生，其任職不受政府換屆的影響。一般公務員通過法定程序也可轉任政府組成人員。

　　其次是政治要求不同。西方國家規定公務員不得參與黨派活動，不得參與黨派競選，不得以黨派偏見影響決策。而中國的國家公務員不僅可以參加政黨活動，而且應積極參與國家政治生活，堅持黨的基本路線，在公務活動中貫徹執行黨的路線、方針、政策。

　　再次是選拔標準不同。西方國家公務員制度在用人制度上規定，主要選擇那些具有有關技術的通才或專才。中國公務員制度則秉持德才兼備標準，并且要求備選人才要把正確的政治立場和方向放在首位。

　　最后是服務宗旨不同。西方國家公務員實際上是政府的雇員，可以要求工會為自身利益問題與政府談判。中國的公務員必須堅持為人民服務的宗旨，密切聯系群眾，努力為人民服務。

　　盡管中西方的公務員制度有較大差異，但兩者之間均有相互借鑒的可能，這也為兩者進一步改進留有空間。