破解養(yǎng)老保險制度改革困局

當(dāng)前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革面臨著很多問題需要解決，例如個人賬戶“空賬”以致“統(tǒng)賬結(jié)合”長期名不副實、多數(shù)省份養(yǎng)老保險征繳收入少于當(dāng)期基金總支出、基本養(yǎng)老保險基金巨量結(jié)存卻無法有效保值增值、制度欠下的隱性債務(wù)和需付出的轉(zhuǎn)制成本沒有專門機(jī)制加以化解，等等。2017年10月1日起開始實施的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老制度安排，是從追求當(dāng)年收支衡的現(xiàn)收現(xiàn)付式退休養(yǎng)老制度向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度改革，目前實行的也是基金省級統(tǒng)籌，長期來講也將有很大可能會遇到上述問題。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險也面臨著地區(qū)分割統(tǒng)籌帶來的保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。這些問題將給養(yǎng)老保險制度全面深化改革造成嚴(yán)重困擾。

基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌是優(yōu)化養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵

目前，我國養(yǎng)老保險制度全面深化改革以完善和優(yōu)化企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，并以此為鑒全面推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度完善。實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，能夠起到牽一發(fā)而動全身的作用，帶動養(yǎng)老保險制度全面深化改革各項重點(diǎn)任務(wù)取得關(guān)鍵進(jìn)展。

首先，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌是推進(jìn)制度并軌的重要條件。只有當(dāng)基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，才能統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計算口徑、費(fèi)率、制度運(yùn)行規(guī)范和監(jiān)督，促進(jìn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)公、待遇計發(fā)與調(diào)整公。在此基礎(chǔ)上推進(jìn)養(yǎng)老保險制度并軌，才是在全國性統(tǒng)一的制度臺上進(jìn)行的，也才能將已經(jīng)在一定程度上淪為地方性制度的基本養(yǎng)老保險制度真正恢復(fù)為國家統(tǒng)一制度安排。因為我國推進(jìn)養(yǎng)老保險制度并軌，并不是為了制度整齊劃一而并軌，真正目的在于實現(xiàn)地區(qū)間、人群間基本養(yǎng)老保險權(quán)利享受和義務(wù)負(fù)擔(dān)公。

其次，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌使個人賬戶“空賬”規(guī)模得以固定，便于調(diào)整和完善個人賬戶制度。長期以來，個人賬戶“空賬”問題始終困擾著我國養(yǎng)老保險制度建設(shè)。究其成因，一方面是由于制度轉(zhuǎn)軌成本缺乏專門機(jī)制來化解，另一方面更是由于基本養(yǎng)老保險基金地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致地區(qū)間基金余缺分化。事實上，一直到2013年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入總額都是大于基金支出總額的。如果實行基金全國統(tǒng)籌，即便是沒有各級財政補(bǔ)貼，基本養(yǎng)老保險基金是能夠依靠制度內(nèi)財源實現(xiàn)收支衡的。在這種情況下，便無需借用個人賬戶資金用于養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放，個人賬戶“空賬”規(guī)模就不會繼續(xù)增加，原來用于補(bǔ)貼當(dāng)期發(fā)放的財政資金便或可用于做實個人賬戶，或可用于完善個人賬戶制度。

再次，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌有助于實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金集中管理與有效投資。目前，各類基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余總額雖然已經(jīng)超過3萬億元，但是，全部分散在全國2000多個統(tǒng)籌單位中，不僅不利于進(jìn)行規(guī)模投資、組合投資，實現(xiàn)保值增值，還不利于維護(hù)基金安全。基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，基金結(jié)余額將大部分集中在中央層面，符合2017年8月23日國務(wù)院發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》所明確的“養(yǎng)老基金實行中央集中運(yùn)營、市場化投資運(yùn)作”的原則的要求。

最后，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌能夠厘清財政補(bǔ)貼責(zé)任邊界，便于有計劃地化解轉(zhuǎn)制成本。如前所述，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌后，征繳收入與總支出基本相抵，各級財政補(bǔ)貼責(zé)任將大為減輕并相對穩(wěn)定，就能夠騰出部分財力通過制度化的財政投入機(jī)制將原本主要依靠社會統(tǒng)籌基金來消化的轉(zhuǎn)制成本予以逐步化解。基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，新建立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度也才能夠“輕裝上陣”、實現(xiàn)制度改革的原有設(shè)想。

實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌難點(diǎn)分析

基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌縱然益處多多，但是，實際上提高統(tǒng)籌層次卻困難重重。1991年國務(wù)院就通過《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，要求職工養(yǎng)老保險制度由市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。2010年公布的《中華人民共和國社會保險法》也是明確提出，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌。2011年國家“十二五”規(guī)劃綱要更是提出“十二五”期間實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。但是，截至目前，我國僅有北京、天津、上海以及陜西、青海、西藏等6個省級地區(qū)實現(xiàn)了基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，絕大多數(shù)省份還停留在建立省級調(diào)劑金加地、市級統(tǒng)籌階段。

那么，為什么基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌難以實現(xiàn)、全國統(tǒng)籌更是遙遙無期?根本原因在于各級政府利益難以協(xié)調(diào)。用一句話來概括就是，對于基本養(yǎng)老保險基金“上一級政府不敢收、下一級政府不愿放”。之所以如此，原因有三：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水很不衡的外部條件下，基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險就越大，逆向選擇的結(jié)果將有可能致使基金收不抵支成為常態(tài)。二是在“分灶吃飯”的財政體制下，基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次提高到哪一級，哪一級政府實際就成為最終的財務(wù)負(fù)責(zé)人。因此，為了調(diào)動縣市級政府的財政積極性以及發(fā)揮他們在基金征繳方面的作用，在資金流的收支核算與管理上，省級政府寧可保持以縣市統(tǒng)籌層次為主的基本格局。三是基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌意味著省際互濟(jì)。基金有結(jié)余的省份不愿把自己賬上的結(jié)余資金拿出來，去補(bǔ)貼貧窮的、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的省份。推進(jìn)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌時也存在著類似的問題，基金有結(jié)余的地市對于實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌往往積極性不高。

推進(jìn)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的基本思路

推進(jìn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌是一項重大的改革，其中最難的是涉及中央和地方的權(quán)力、責(zé)任，以及地方和地方之間利益關(guān)系的衡和調(diào)整。基本思路是合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責(zé)任，共擔(dān)養(yǎng)老保險基金衡的責(zé)任。具體而言，政策重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在以下幾個方面。

一是統(tǒng)一確定繳費(fèi)的基數(shù)和費(fèi)率，歸集中央統(tǒng)籌基金，增加和用好中央財政補(bǔ)助資金。統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件，是從籌資的角度提出的政策原則。當(dāng)前，我國基本養(yǎng)老保險制度還處于地區(qū)分割狀態(tài)，各個地區(qū)的繳費(fèi)費(fèi)率高低不一，各個地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)口徑五花八門，這破壞了基本養(yǎng)老保險籌資機(jī)制、繳費(fèi)義務(wù)應(yīng)當(dāng)公的底線，同時還影響了勞動力在全國范圍內(nèi)的自由流動。在統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率的基礎(chǔ)上，由各個省級地區(qū)上解養(yǎng)老保險基金建立中央統(tǒng)籌基金，并在預(yù)留一定支付費(fèi)用后，確定具體投資額度，委托給國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營。在這個過程中，中央財政也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任，不能完全依靠基金結(jié)余較多的省級地區(qū)來補(bǔ)貼基金收不抵支的省級地區(qū)，以體現(xiàn)國家、企業(yè)和個人三方共擔(dān)養(yǎng)老保險籌資責(zé)任的原則。

二是進(jìn)一步統(tǒng)一全國的待遇確定和調(diào)整的政策，進(jìn)行省際基金余缺的調(diào)劑。統(tǒng)一全國的待遇確定和調(diào)整的政策是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的必然結(jié)果，是從給付的角度來談的。目前，我國養(yǎng)老金待遇確定機(jī)制不健全，形成不了“多繳多得、長繳多得”的激勵機(jī)制，數(shù)以千萬計的參保職工由于這種原因中斷繳納養(yǎng)老保險費(fèi);行政指令式的待遇調(diào)整政策甚至對現(xiàn)行政策中僅有的繳費(fèi)激勵機(jī)制還起到了消解作用，造成晚退休還不如早退休在養(yǎng)老金方面得到的“實惠”多。在統(tǒng)一待遇確定和調(diào)整政策后，各省級地區(qū)之間的基金收支余缺由中央統(tǒng)籌基金予以調(diào)劑。

三是允許省級地區(qū)在確保全國統(tǒng)籌的前提下有一定的費(fèi)率和待遇調(diào)整浮動幅度，調(diào)動中央和地方兩個積極性。這是出于尊重各地區(qū)發(fā)展不衡現(xiàn)實國情和減少基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌阻力的考慮而提出的中央和地方利益協(xié)調(diào)原則。在各省級地區(qū)遵從基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌大局并且將地區(qū)間差異控制在適當(dāng)范圍內(nèi)、不至于影響市場公競爭原則的前提下，允許制度內(nèi)負(fù)擔(dān)比低的省級地區(qū)適當(dāng)降低養(yǎng)老保險繳費(fèi)率，允許基金結(jié)余較多的省級地區(qū)適當(dāng)提高養(yǎng)老金待遇調(diào)整幅度，以體現(xiàn)原則性和靈活性相結(jié)。