推進養老保險體制改革應著眼于頂層設計

　　2017年11月，《關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，養老保險體制改革被納入社會保障制度改革之中，由此揭開改革再啟程、再進發新的一頁。需要著眼于頂層設計，結合實際積極推進城鄉養老保險體制改革。

人口老齡化加速推進的需要

　　養老保障體系、養老保險體制的建立和改革，歸根結底是為了滿足人口老齡化加速推進的需要。與世界人口老齡化趨勢相比，中國人口老齡趨勢具有一些比較明顯的特點：

　　其一，老齡化速度比較快和達到的水比較高。中國人口老齡化進程，可用“快”和“高”來概括。所謂“快”，就是65歲以上老年人口占比從7%提高到17%僅需花費32年，2032年將達到17.5%;發達國家要經歷20世紀下半葉和21世紀前15年共計65年時間，耗時為我國1倍。只有個別國家例外，比如日本65歲以上老年人口占比從1970年的7.1%上升到2000年的17.2%，耗時與中國相。所謂“高”，就是老齡化達到的水比較高。2050年中國65歲以上老年人口占比將達到23.07%，屆時將比世界(16.2%)高出6.87個百分點，比發展中國家(14.6%)高出8.47個百分點，比發達國家(26.2%)僅低3.13個百分點。屆時中國將躋身老齡化高水國家行列。

　　其二，老齡化推進具有階段和累進的性質。這是由過去兩次生育高潮和兩次生育低潮形成的不規則年齡結構，從而決定著老齡化呈現“S”曲線軌跡推進的特點。第一階段：2000—2020年為“S”曲線底部，老齡化呈現推進較緩特點。65歲以上老年人口占比可由6.96%上升到12.04%，年均升高0.25個百分點;第二階段：2020—2040年為“S”曲線挺起中部，老齡化呈現加速上升趨勢。65歲以上老年人口占比可由12.04%上升到21.96%，年均升高0.5個百分點，增速為第一階段的1倍;第三階段：2040—2050年為“S”曲線頂部，老齡化呈現緩慢推進態勢。65歲以上老年人口占比可由21.96%上升到23.07%，年均升高0.11個百分點，為三個階段中增長速度最低的階段。2050年以后，雖然老年人口占比還會略有上升，但是上升極其有限，處于“S”曲線頂部徘徊震蕩狀態。

　　其三，老齡化城鄉和地區分布不衡。以2000年、2017年兩次人口普查65歲以上老年人口占比來看，市由7.00%上升到7.69%，鎮由6.25%上升到7.97%，縣由7.74%上升到10.06%。市、鎮、縣之比由1.00:0.89:1.11，變動到1.00:1.04:1.31。以縣增長2.32個百分點為增幅最大，鎮增長1.72個百分點次之，市增長0.69個百分點最低。老齡化由高到低降冪排列，由縣、市、鎮變動到縣、鎮、市。究其原因，主要是農村以年輕人口為主向城鎮轉移的結果。與此同時，老齡化地區差異也發生了新的變化：由原來自西向東逐步加深，形成西部、中部、東部“三大板塊”格局，變動到西部與中部合二而一，形成與東部有一定差距的“兩大板塊”格局。

　　上述人口老齡化趨勢和特點表明，中國人口老齡化對養老保障、養老保險的需求是相當巨大的、比較急迫的。如果按照現行的一套養老保險辦法推行下去，到2029年養老金占GDP將超過10.0%、占工資總額將超過29.0%的 “警戒線”。應對之策在于，一方面要努力發展經濟、提高經濟增長質量、調整經濟結構，以有效增加養老保障供給能力;另一方面要建立健全養老保障體系，改革現行的養老保險制度。養老社會保障主要包括養老社會保險、老年社會福利和老年社會救助，主體是養老社會保險。面對人口老齡化的加速推進和“未富先老”的客觀實際，積極推進養老保險體制機制改革是養老全局的關鍵。

養老保險改革彰顯社會公

　　黨的十八屆三中全會通過的《決定》，是當前政治、經濟、社會改革的綱領性文獻，養老保險體制改革也要以此為遵循。回顧改革開放35年走過的歷程，各界對改革階段的劃分不盡一致。筆者以為，階段劃分宜粗不宜細。因為每個階段不是孤立的，前一個階段與后一個階段之間有著必然聯系，是后一個階段得以繼續的前提和條件。如此，可粗略地將35年的改革劃分為三個階段：第一階段(1978—1992年)是改革起步和試驗推進階段;第二階段(1992—2017年)是改革鋪開和向頂層設計過渡階段;第三階段(2017年以來)是全面深化改革階段。不同階段改革的重心有所不同。從一個特定的視角觀察，第一階段和第二階段，改革的重心在解決效率問題上。眾所周知，新中國成立后，學習前蘇聯建立起高度集中統一的計劃經濟體制，這對于初期的國民經濟恢復和基礎工業體系的建立，曾經起到過巨大作用。然而實行一二十年后，這套體制無法克服的弊病日益暴露出來，陷入“一統就死、一放就亂”的死胡同。在城市國有企業、農村人民公社一統天下的形勢下，“三個人的活五個人干”、“出工不出力”成為常態，“多勞不多得”、“少勞不少得”也以為常。勞動生產率是新制度戰勝舊制度最重要、最主要的東西，效率低下成為阻礙社會生產力發展的致命傷。因此，改革的方向是最大限度地調動人、財、物各種要素的潛能，通過改革激活各種要素的活力，釋放新的生產力。由最初的發展商品經濟、計劃調節與市場調節相結合，到最后落腳到建立*改革目標。實踐證明，以效率為重心的改革取得成功。經濟發展創造GDP年均增長9.8%的驕人業績，成為世界第二大經濟體，并且正在向第一大經濟體靠;經濟結構發生了根本性轉變，人民生活獲得顯著改善和提高;社會事業發展迅速，社會保障體系初步形成等。

　　然而，任何事物總有其兩面性，“有所得必有所失”是普遍適用的規律，改革也不例外。對于改革中出現的問題，黨的十六屆三中全會概括為經濟結構不合理、分配關系尚未理順、農民收入增長緩慢、就業矛盾突出、資源環境壓力加大、經濟整體競爭力不強等。納入前面筆者所說的特定視角觀察，可以說，前30年通過以效率為重心的改革調動起各種要素的積極性，達到了讓經濟發展起來、一部分人先富裕起來的目的。30年以后，起碼在當前的改革階段，要在鞏固前一階段經濟體制改革成果的基礎上，通過將改革重心轉到公問題上，促進經濟繼續發展，使全體人民共同富裕起來。形象的說法是：改革前30年著力把蛋糕做大，后30年則主要放在提升蛋糕質量，尤其是切好并分好蛋糕上。

　　顯然，這個大背景對于中國養老保險體制改革太及時、太重要。在這樣的大背景下，從中國人口老齡化和社會經濟發展實際出發，養老保險體制改革的要義可以概括為：一要著眼于頂層設計。改革再啟程，是繼初期試驗階段、中期由 “摸著石頭過河”向頂層設計過渡階段之后，走向深水區、全面深化改革的階段。改革要有頂層設計的理念、框架和決策。二要堅守公原則。在擴大養老保險覆蓋面、提高養老保險水的過程中，養老保險改革應突出社會公，發揮改革調節收入分配、促進社會公的功能和作用。三要有堅定的信心。養老保險深水區的改革，難度大、任務重、情況復雜。改革方案經過試驗、取得成功并敲定之后，就要下定決心和保持足夠的耐心，堅定不移地推行下去。

積極推進城鄉養老保險體制改革

　　歷史延續下來的養老保險體制，城市與農村、城市內部機關事業單位與企業截然不同，是“雙二元結構”體制。改革就是要打破這種“雙二元體制”，建立更加公、可持續、全國統一的養老保險體制。

　　其一，城市養老保險體制改革。目前，城市養老保險“二元體制”，在養老金來源上，企業和職工要按時繳費，計入養老金個人賬戶;機關、事業單位和個人均不需要繳費，也沒有個人賬戶。在養老金發放上，企業職工退休后按比例領取，養老金替代率一般在50%—70%不等;機關和事業單位，按參加工作時間確定養老金領取比例，養老金替代率一般在75%—100%不等。本來機關、事業單位與企業之間的工資率就存在著較大差距，養老金替代率又相差很大，造成機關、事業單位與企業之間退休金差距過大，有失社會公，必須改革。《決定》指出，“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算衡原則。”按照這樣的要求破除城市養老保險“二元體制”，企業是進一步改革和完善的問題，而機關和事業單位，則要另起爐灶，建立起符合要求的養老保險體制機制。

　　不過，需要弄清楚的是：向哪條軌道“并軌”?許多人以為是機關事業單位向企業“并軌”，只需將企業運行的一套養老體制移植到機關事業單位就行了。筆者以為，目前企業的一套養老框架具有參考價值，但是養老金積累分配失衡、個人賬戶名不符實、激勵機制軟弱無力等，都需要按照上述要求進行改革。“并軌”是向著符合改革要求、所要建立的新的養老體制并靠。這就牽涉到改革的方向、思路和目標，所要建立的新的養老保險體制“準軌”的框架和實質。

　　改革所要建立的新的養老保險體制，應是“積累補充型”的養老保險體制。即養老金積累主要由兩部分組成：一部分是基本養老保險基金，由個人和所在單位(機關事業單位、企業)，按照確定的養老金繳納比例(繳納額/原工資)按月定期繳納。基金全部記入個人賬戶，為退休后領取養老金的唯一憑證。另一部分是補充養老保險基金，由個人、單位自主決定繳納等級并按規定等級金額定期繳納。政策上給予特別優惠，可以實行繳納養老金部分不繳納個人所得稅，并且保證多交能夠累進式多得。設立補充養老保險基金賬戶，按照個人、單位繳納比例合理分配領取份額，形成補充養老保險積累機制。參照過去經驗并通過精算，合理確定養老金替代率和繳費年限;完善養老金管理和監督體制機制，確保養老金保值、增值。

　　改革所要建立的積累補充型養老保險體制，與現行“社會統籌+個人賬戶”體制既有聯系，又有較大區別。聯系在于，將個人養老金賬戶升級為個人養老基金積累賬戶，成為退休后領取養老金的唯一憑證。區別在于，目前國家機關、事業單位沒有個人養老金賬戶，要制定個人養老金征繳的細則，建立起新的個人養老基金賬戶;企業的個人賬戶也有一定的虛數，要適度做實養老金個人賬戶空賬。最終實現養老保險基金積累余額與養老金給付的直接掛鉤和對接，保證養老基金的可持續運行。

　　其二，農村養老保險體制改革。建立全國統一的積累補充型養老保險新體制，農村養老保險無疑要納入其中。2017年開始的新型農村養老保險試點迅速擴大，目前已經覆蓋全國，為實施新的體制改革打下了基礎。有鑒于此，“新農保”升級改革應是重點。依據由遼寧大學領導牽頭對遼寧、北京、江蘇、安徽、四川、甘肅等20個省區市農民養老經濟條件及養老狀況的調查，參保人員的滿意度比較高。比較滿意占39.0%;一般占30.0%;非常滿意占17.0%。三項合計，占到86.0%，居絕大多數。非常不滿意僅占2.0%，不太滿意占9.0%，兩項合計占11.0%。這說明廣大農民群眾對這件新鮮事物是擁護的、歡迎的。

　　目前，“新農保”存在的主要問題是認識和宣傳不到位、保險的水比較低、激勵機制缺失和管理不夠嚴格、不夠規范等。突出的是參保水低，不能起到有力保障農村老年人口生活的作用。改革要立足于頂層設計，將其納入積累補充型養老保險的新體制。

　　一要堅持養老基金積累以個人繳費為主，個人所在鄉鎮政府補貼為輔。不過，政府補貼應適當提高標準，分東部、中部、西部逐級提高配套補貼額度。總體上，掌握補貼到可以基本上維持農村老年人口的基本生活需求;對特別困難戶，則應制定特殊補貼政策。

　　二要建立健全相應的激勵機制，保證多繳能夠累進多得。還要處理好多繳累進多得與補貼過多造成養老基金差異過大的矛盾，確定一個適當的補貼額度作為補貼拐點。比如以月繳費200元為補貼拐點，處在拐點以下，多繳費獲得補貼累進增加;超過這一拐點，多繳費獲得補貼階梯式減少。目的在于吸引絕大多數參保農民向多繳費轉變，同時也要避免因繳費和補貼累進增長而導致養老金積累和領取差距過大的現象發生。

　　三要加強管理，確保“新農保”基金保值、增值。與城市比較，農村“新農保”管理的一大缺陷是人才缺乏。需要吸引和培訓“雙管齊下”，在補充人員的同時，提高人才素質;要制定嚴格的制度和管理規范，按照國家有關規定適當參與養老金入市等金融活動，使養老基金保值、增值和可持續運行。

　　作者：中國社科院學部委員、研究員　田雪原