大力發展商業養老保險

　　如果拋開貨幣面紗，養老制度歸根結底是代際撫養關系、現收現付制度，即從總量上看，當期退休群體消費的商品和服務，都由當期在職勞動力生產提供。從這個角度看，無論何種類型的養老制度，都共同面對一個首要問題，即有效維持當期全社會生產和消費的衡。隨著生育率下降和人口老齡化的發展，在職勞動力與退休人口比率逐漸下降，“生之者寡、食之者眾”的趨勢日益明顯，全球國家養老體系即第一支柱普遍面臨越來越大的收支壓力，這也是當前各國紛紛實施養老體系改革的最大動因。

我國現行養老體系面臨雙重挑戰

　　從我國的情況看，養老體系不僅面臨人口老齡化的沖擊，也面臨制度轉軌成本的壓力。

　　一是轉軌壓力帶來較大資金缺口。在第一支柱內，現收現付體系入不敷出，個人賬戶持續空轉，養老體系存在巨量的隱性負債。僅就個人賬戶規模看，從2008年到2017年，“空賬”由1.4萬億元升至2.2萬億元，4年增加8000億元。與此同時，按照既定政策目標，第一支柱覆蓋面仍將持續擴大，與之相伴的就是政府長期承諾的迅速擴大，這些承諾的最終承擔者仍將是國家財政，這無疑進一步加大了財政壓力。

　　二是人口迅速老齡化。受生育政策和生育意愿的影響，我國總和生育率從新中國成立初期的6.11持續下降至目前的1.64左右，且已持續多年低于2.1的生育更替水。同期，人口預期壽命已從44.6歲延長至74.8歲，共延長30.2歲，老年撫養比從7.4%迅速升至11.9%。如果考慮我國未來經濟潛在增長率的減速趨勢，面臨養老體系的雙重挑戰，改革的確刻不容緩。

全球養老保障體系改革的方向與措施

　　年來，各國養老金制度改革圍繞兩個目標：一是在總量衡上，增收減支，力圖減輕財政壓力。主要途徑包括調整養老金領取數額的計算公式;對領取養老金征稅;提高養老金領取資格;增加繳費年限要求;提高退休年齡等。二是推進結構調整，引入市場機制，提高養老體系運行效率。具體包括：降低第一支柱比重，采取政策激勵第二、第三支柱發展;簡化監管機構、在養老金運營中引入市場競爭機制，降低管理費用;放松投資領域，允許多元化和國際投資，降低投資風險等。

　　總體看，上述改革初步實現了政策預期。首先，養老保障責任從主要由國家承擔，逐漸向國家、企業、個人和家庭共同承擔責任轉變，養老體系的第二、第三支柱發展較快。即便是在國家主義至上的德國，其私營養老金也取得了較快發展，2001~2007年，覆蓋率年均增長約18%。其次，養老金運營管理的效率提高，降低了制度運行成本。如智利早在1981年就引入了競爭性的私營養老金管理公司，負責養老金的繳費征集、賬戶記錄和投資管理，在過去30年中養老金取得了年均接10%的投資回報率。

我國養老體系的現狀與不足

　　與OECD國家相比，我國養老制度體系存在明顯的“三低”特征：

　　首先是養老資產積累水低。2017年，我國第一支柱養老金(含城鎮居民、城鎮職工、新農保、個人賬戶)累計結余2.34萬億元、企業年金結余3570億元、保險公司長期壽險責任準備金3.3萬億元(其中個人年金保險的責任準備金5269億元)、全國社保基金管理的基金資產8688億元，以上各項合計約為1.09萬億美元。從養老金密度(人均養老金資產)看，2017年我國為795美元，OECD國家為1.66萬美元。從養老金深度[養老金/國內生產總值(GDP)]看，2017年我國為14.6%， OECD國家均為73.8%。

　　第二是多元化發展水低。從第三支柱結構看，我國第一支柱無論是覆蓋率還是替代率，都處于絕對主導水。在第二支柱，2017年共有6.6萬戶企業、2056萬人建立了企業年金，基金累計結存6035億元，但占GDP的比重僅為1%，覆蓋率也僅為2%左右，在整個養老體系中的作用幾乎可以忽略不計。而世界上167個實行養老保險制度的國家中，有1/3以上國家的企業年金制度覆蓋了約1/3的勞動人口，丹麥、法國、瑞士的年金覆蓋率幾乎達到100%，英國、美國、加拿大等國也在50%左右。在第三支柱，2017年，我國壽險責任準備金約4.4萬億元，有效保單數量1635萬件，均約每10人擁有1張保單。而2017年中，美國個人退休賬戶(IRA)總資產達到5.7萬億美元，覆蓋全美40%的家庭。

　　第三是市場化程度低。現階段，市場機制在我國養老體系中的作用還十分有限。

　　在基本養老保險領域：由于尚未完全實現省級統籌，基本養老保險結余資金、個人賬戶積累資金分散由各地市級政府管理，主要投資于銀行存款和國債，收益率不高;個人賬戶養老金發放沒有考慮退休后職工存活年限的因素，迫切需要各類金融機構專業化的資產管理服務，以及通過保險業提供的年金化領取方案。

　　在企業年金領域：由于采取單一的信托模式，限制了企業對其他養老金產品形態的選擇，無法滿足不同企業和職工差異化的養老需求。管理主體包括受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人，角色較多，運營成本高;在個人養老保障領域，由于缺乏個稅遞延政策，保險需求激勵不足，無法有效發揮商業養老保險這種在發達國家被證明為十分有效的市場化養老保障手段的作用。

兩點思考

　　黨的十八大報告提出：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”按照這個大方向，我國養老體系的第一支柱是“保基本”，目前的措施就是擴大覆蓋面，衡領取人群養老金待遇，實現社會公。在“多層次”和“可持續”方面，就是要鼓勵和支持養老第二、第三支柱發展。基于此，筆者有兩點思考：

　　一是大力發展商業養老保險，完善多層次養老保障體系。現階段，我國基本養老的替代率和繳費率較高，對企業年金構成了較大的擠出效應。當前，我國企業基本養老保險繳費、醫療保險繳費、失業保險繳費、工傷、生育保險繳費分別約占工資總額的20%、6%、l%、1%、1%。將上述五項保險繳費率合計，總計繳費率已高達29%(還不包括住房公積金繳費)。僅就養老保險20%的企業繳費率而言，也已遠超OECD國家11.2%和歐盟14.6%的均水。如果不降低社會保險繳費率，企業負擔過重，企業年金擴大覆蓋面的可行性不大。

　　考慮到福利具有剛性的特點，在不降低養老保障總體水的前提下，基本養老的替代率和繳費率“降下來”，需要通過第二、第三支柱的發展“補上去”。上世紀80年代，撒切爾夫人推動的英國養老金制度改革中，一個重要創舉就是設計“退出機制”，鼓勵國民從基本養老保險體系中退出，加入到更有吸引力的職業年金計劃中去。英國政府通過一系列的財稅和金融政策，有力推動了英國職業年金計劃的發展。這樣，全社會整體福利沒有顯著下降，但養老金體系得以完善，結構得以優化，國家過重的養老責任也得以分擔，最后也降低了養老金支付對政府的財政壓力。

　　目前，我國商業養老保險發展已有一定基礎，能為個人提供多元化的養老儲蓄選擇。1980年至今，我國保險業高速成長，年保費收入從4.6億元增長到1.72萬億元，年均增長27%。在2004~2017年的9年間，我國保險公司積累的壽險責任準備金從9215億元增長到4.4萬億元，年均增長率達54%。如果參照國外行之有效的稅優激勵政策，商業保險完全能夠在養老第三支柱中發揮更大作用。

　　二是發揮保險業在養老金運營管理中的積極作用。在丹麥、冰島、瑞士等國，養老金資產積累多，在GDP中的占比分別達到135%、110%、128%，由于“家底豐厚”，國民養老很大程度上能夠依賴資本利得。而現階段我國養老金資產積累低，這也意味著養老來源的絕大部分只能是依靠當期的勞動所得。在我國養老資源即期“緊衡”的條件下，對養老制度的運行效率提出了更高要求。

　　為此，當前我國養老金改革的一個重要方向就是要提高統籌層次，實現基本養老保險資金的全國集中和統一管理，改變當前分散化投資管理模式。通過引入市場化機制，減少粗放式的行政管理，實現養老金向“管、辦、監”分離轉變。其中，特別要發揮保險公司在資產匹配管理、長壽風險管理等方面的專業優勢。

　　當前，我國保險公司在受托資產管理方面取得了積極進展。2017年，我國保險業共受托管理企業年金2651億元，占全國企業年金余額的55%，這表明保險業穩健審慎、長期投資和價值投資的理念得到了市場認可。今后，保險業在養老金的受托管理、賬戶管理和年金化領取管理等市場化運作方面，還有很大發展空間。

　　(作者：熊志國，作者系中國保監會政策研究室主任。文章有刪減，轉載自《清華金融評論》，本文保險相關數據均來源于中國保監會統計數據)