為進一步規范公共航空運輸服務消費者投訴管理工作，切實維護消費者合法權益，依據今年5月20日發布的《航班正常管理規定》(交通運輸部令第56號)，現對《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法》(以下簡稱《投訴辦法》)再次進行修訂。有關情況說明如下：

一、修訂背景

2006年12月20日，民航局以《關于印發<公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法>的通知》(民航發〔2006〕207號)形式，下發了《投訴辦法》。此后10年中，隨著民航事業飛速發展，旅客運輸能力顯著提升，航空運輸服務消費者群體日漸擴大，維權意識也明顯增強。2015年民航客運量同比增加10.8%，投訴數量同比增長了110%。今年年初，民航局黨組提出的“真情服務底線”要求，對提升民航服務品質、保護旅客合法權益、做好投訴處理工作提出了更高、更新的要求。面對上述新形勢、新要求，《投訴辦法》已遠落后于發展實際，亟需對投訴的定義、受理范圍、受理條件、處理時限、結案確認、調解要求等方面及時進行調整。

在此期間，《中華人民共和國消費者權益保護法》于修訂實施，進一步加大了消費者權益保護力度，明確了各級人民政府和有關行政部門所承擔的相應職責。今年上半年，國家工商總局起草了《消費者權益保護法實施條例》，以獨立成章的形式強調了消費者權益的行政保護，并明確了對消費者投訴的管理、處理以及后續調解工作等要求。該條例已于8月5日面向社會公開征集意見。此外，交通運輸部于5月20日發布了《航班正常管理規定》，將于明年1月1日起實施，其中對航班延誤后的旅客合法權益保護、投訴處理等工作做出了具體規定，并首次對港澳臺及境外承運人提出了相關要求。上述法律、法規以及民航規章的出臺，為修訂《投訴辦法》提供了法律依據。

二、修訂過程

今年以來，在參照國家工商總局、國家旅游局、國家郵政局現行投訴管理相關規定的基礎上，著手修訂《投訴辦法》，并于6月12日以《關于征求<公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法>(征求意見稿)意見的通知》形式，在行業內征求意見。9月19日，民航局組織民航運輸業務專家、法律專家，結合《消費者權益保護法實施條例》(征求意見稿)的相關思路、要求，進行了修訂研討。此后，再次專門征求了中國消費者協會法律事務部門的意見。在上述修訂過程中共收到意見88條，其中完全采納45條，部分采納24條，未采納19條。在此基礎上，形成了此次的《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法(修訂征求意見稿)》(以下簡稱《投訴辦法》(修訂稿))。

三、修訂內容

原《投訴辦法》共5章22條，修訂后共8章34條，主要包括總則、機構職責、投訴受理、投訴處理、調查、調解、監督管理以及附則等內容。《投訴辦法》(修訂稿)針對當前實際，在民航行政資源有限的背景下，為確保民航行政管理部門切實履行消費者權益保護職責，有效界定了民航行政管理部門、民航局消費者事務中心、中航協以及航空公司、機場、銷售代理人等單位的職責，規范了投訴受理、處理、調查、調解等工作程序，明確了閉環管理的要素以及時限要求。主要包括以下特點：

(一)職責邊界更加明確

《投訴辦法》(修訂稿)對民航局、民航地區管理局、民航局消費者事務中心、中國航協以及公共航空運輸企業的投訴受理、處理等職責進行了修訂，增加了機場管理機構、地面服務代理人和航空銷售代理人職責。同時，《投訴辦法》(修訂稿)也按照《航班正常管理規定》的要求，明確了相關港澳臺地區航空運輸企業和外國航空運輸企業關于投訴受理、處理的具體要求。

(二)工作程序更加規范

《投訴辦法》(修訂稿)對投訴受理程序進行了重新修訂，明確了投訴受理機構的定義、范圍，增加了對受理的投訴轉給被投訴企業的時限要求、投訴受理機構告知消費者的內容及時限要求。同時，修訂了投訴受理范圍、不予受理范圍以及投訴受理條件等內容，增加了投訴事項發生后1年內可進行投訴的規定，進一步明確和規范了調查、調解以及監督管理的相關內容，使得投訴受理、處理的職責更加清晰，流程更加科學，程序更加規范，救濟渠道更加完善。

(三)調解作用更加突出

《投訴辦法》(修訂稿)對投訴的定義進行了修改，突出了調解的核心作用，明確了投訴處理過程為：繼旅客投訴后，企業處理旅客投訴、與旅客進行和解;和解不成的，投訴受理部門介入進行調解;調解不成的可做結案處理。與此同時，《投訴辦法》(修訂稿)強調了在消費者拒絕接受調解或經調解仍未能達成一致的情況下，消費者仍可采取仲裁或起訴等其他救濟手段維護自身權益。

修訂稿還明確了調解工作的實施主體、方式、人員要求等內容。

(四)投訴反饋機制更加健全

《投訴辦法》(修訂稿)中增加了監督管理的內容，要求消費者事務中心和中國航協對投訴受理中發現的問題及時報告民航局;針對被投訴企業處理投訴過程中不符合要求的，民航局、民航地區管理局、消費者事務中心以及中國航協可以依據職責要求其改正，并對投訴處理不及時、投訴處理不力的情況進行通報;此外，民航局和民航地區管理局對因投訴反映出被投訴企業存在違反民航法規、規章等情形的，將責令其限期整改或予以行政處罰。

(五)上位法要求更加明確

在修訂過程中，《投訴辦法》(修訂稿)與《中華人民共和國民用航空法》、《消費者權益保護法》、《民用機場管理條例》、《航班正常管理規定》以及正在制定中《消費者權益保護法實施條例》的相關內容保持了一致，使得現行法律、法規、規章的要求得到進一步落實。如《消費者權益保護法》中第四十六條“消費者向有關行政部門投訴的，該部門應當自收到投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知消費者”、《民用機場管理條例》第四十條“民用航空管理部門和機場管理機構應當建立投訴受理制度，公布投訴受理單位和投訴方式。對于旅客和貨主的投訴，民用航空管理部門或者機場管理機構應當自受理之日起10個工作日內做出書面答復”等內容，在修訂稿中均得到了體現。