“地方版”戶籍制度改革意見(jiàn)正加速出臺(tái)。據(jù)悉，截至目前，已有17個(gè)地區(qū)推出省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)。在尚未出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見(jiàn)的地區(qū)，也推出了一些市級(jí)層面的改革意見(jiàn)。

從意見(jiàn)內(nèi)容看，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等，但在涉及土地問(wèn)題時(shí)多采取“模糊處理”的方式，農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障，目前還沒(méi)有統(tǒng)一的解決方案。

【改革規(guī)劃】

按照規(guī)劃，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的52.6%提高到2020年的60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的35.3%提高到2020年的45%左右。

《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》中提到，到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。在不少業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶，除一線城市之外的中小城市的過(guò)剩庫(kù)存將得到消化，房地產(chǎn)業(yè)將成為“戶改”的受益者。

同策咨詢研究部總監(jiān)張宏偉認(rèn)為，“每年有1200萬(wàn)~1700萬(wàn)人口從農(nóng)村流入城市，一旦涉及到戶籍改革，這些人可能成為將來(lái)的潛在購(gòu)房群體。放開(kāi)中等城市落戶限制，可以有效促進(jìn)購(gòu)房的積極性。”

克爾瑞集團(tuán)廣州總經(jīng)理梁永光認(rèn)為，戶籍改革制度對(duì)三、四線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)有一定促進(jìn)作用。“至于房?jī)r(jià)是否會(huì)上漲，部分取決于政府未來(lái)是否加大樓市的供應(yīng)量。”資深地產(chǎn)評(píng)論員韓世同則認(rèn)為，戶籍改革是一個(gè)漸進(jìn)且漫長(zhǎng)的過(guò)程，短期來(lái)說(shuō)作用不會(huì)太明顯。戶籍改革會(huì)否最終釋出購(gòu)買(mǎi)力，需要出臺(tái)一系列的配套細(xì)則，如農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)居民以后的謀生途徑、教育醫(yī)療養(yǎng)老福利等，如果單單是戶口轉(zhuǎn)為居民而“有名無(wú)實(shí)”，那么農(nóng)民進(jìn)城的積極性會(huì)大打折扣。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年12月2日共同發(fā)布《人口與勞動(dòng)綠皮書(shū)：中國(guó)人口與勞動(dòng)問(wèn)題報(bào)告No.16》。報(bào)告指出，戶籍制度改革對(duì)特大城市和超大城市影響很小，落戶門(mén)檻將更為嚴(yán)格。

報(bào)告指出，不同類型城市的落戶政策所覆蓋的流動(dòng)人口規(guī)模差異很大。大約有4成的流動(dòng)人口居住在特大城市和超大城市，落戶門(mén)檻不但不會(huì)下降，還可能更為嚴(yán)格，預(yù)計(jì)戶籍制度改革對(duì)其影響很小;大約17%的流動(dòng)人口居住在較大城市(300萬(wàn)?500萬(wàn))，落戶限制將略為放寬，但仍然會(huì)比較嚴(yán)格，小部分高端流動(dòng)人口將可能落戶這些城市;大約35%的流動(dòng)人口居住在大城市(100萬(wàn)?300萬(wàn))和中等城市，落戶限制將有較大程度放寬，居住在這些城市的流動(dòng)人口將是最有可能落戶城市的群體;大約10%的流動(dòng)人口居住在小城鎮(zhèn)，將完全沒(méi)有落戶限制。

但流動(dòng)人口的落戶意愿卻與戶籍改革政策相反，盡管城區(qū)人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制會(huì)逐漸放寬，但是居住在這些城市的流動(dòng)人口，明確表示愿意落戶的人不足4成;在大城市居住的流動(dòng)人口的落戶意愿稍高一些，也僅為45%左右;然而，在嚴(yán)格控制的特大城市的落戶意愿最高，將6成。流動(dòng)人口愿意落戶的城市執(zhí)行的是較為嚴(yán)格的落戶制度，而流動(dòng)人口不太愿意落戶的城市卻執(zhí)行較為寬松的落戶制度，這可能使得戶籍制度改革對(duì)流動(dòng)人口“落戶”的推動(dòng)作用有限。

挈領(lǐng)：居住證制度成戶改抓手

記者初步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中，至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個(gè)地區(qū)推出了省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)。在尚未出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見(jiàn)的地區(qū)，亦推出了一些市級(jí)層面上的改革意見(jiàn)。此外，根據(jù)各地的政府工作報(bào)告，北京、上海、重慶、廣東、內(nèi)蒙古等地也明確了今年將出臺(tái)戶籍改革文件，或?qū)嵭屑敖∪�居住證制度等相關(guān)措施。

7月底，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見(jiàn)，統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺(tái)本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會(huì)公布”。

記者發(fā)現(xiàn)，在已出臺(tái)的17個(gè)“地方版”戶籍制度改革實(shí)施意見(jiàn)中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等。更有多地提出了具體實(shí)施的時(shí)間表。

安徽省明確，將全面實(shí)施居住證制度。居住證持有人以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏�人口同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等權(quán)利，同時(shí)結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

河南省規(guī)定，農(nóng)民工只需擁有合法穩(wěn)定住所(含租賃)，本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮(zhèn)申請(qǐng)登記常住戶口。省會(huì)城市鄭州將建立完善積分落戶制度，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值，達(dá)到規(guī)定分值即可“落戶”。

按照陜西省確定的目標(biāo)，該省將在2015年6月底以前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“居民戶口”登記，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口區(qū)分將成為歷史。江西省也明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，還原戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。符合遷移條件的居民可以在城鄉(xiāng)之間遷移，自主定居;持有居住證即可享有與當(dāng)?shù)貞艏�人口同等的就業(yè)、基本公共教育、醫(yī)衛(wèi)服務(wù)等權(quán)利。

據(jù)了解，《居住證管理辦法》已于去年年底由國(guó)務(wù)院法制辦啟動(dòng)公開(kāi)征求意見(jiàn)程序，有望于今年出臺(tái)。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內(nèi)蒙古、福建等省份已經(jīng)公開(kāi)提及將實(shí)行或健全居住證制度。

緊迫：特大城市改革不容再拖延

距離預(yù)定的2020年全面完成改革任務(wù)只剩五年時(shí)間，但仍有半數(shù)省份未出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。專家認(rèn)為，戶籍制度改革的實(shí)際進(jìn)展不盡人意，其中有改革成本巨大等客觀原因，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應(yīng)再拖延。

記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽(yáng)、杭州、哈爾濱等15個(gè)特大或超大城市的現(xiàn)行政策發(fā)現(xiàn)，這些城市均明確居住證申請(qǐng)門(mén)檻，但積分落戶并未在所有城市出臺(tái)，已出臺(tái)地區(qū)落戶政策也整體較為苛刻。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，戶籍制度改革推進(jìn)緩慢的重要原因是改革成本較高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后要享受基本公共服務(wù)，這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔(dān)者，地方政府改革積極性不高，導(dǎo)致其在具體實(shí)施中比較消極被動(dòng)。

“未來(lái)新型城鎮(zhèn)化是以戶籍制度改革的城鎮(zhèn)化，我贊成仍然要繼續(xù)保持改革的漸進(jìn)性。但漸進(jìn)性不是說(shuō)要拖延，我們必須要有時(shí)間表、路線圖和軍令狀。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡?表示，現(xiàn)在特大型城市推進(jìn)戶籍改革，確實(shí)遇到人口密集、環(huán)境問(wèn)題、交通堵塞問(wèn)題，甚至可能有貧民窟等問(wèn)題，少數(shù)幾個(gè)特大城市或許應(yīng)該特殊施策。但是，要嚴(yán)格界定哪些城市戶籍制度改革應(yīng)該慎重，不能把這個(gè)范圍過(guò)分?jǐn)U大。

北京理工大學(xué)教授胡星斗表示，現(xiàn)在中小城市已基本上放開(kāi)限制，可以自由落戶，大城市卻控制得比較厲害。

“城市越大，人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效率就越高。目前中國(guó)的大城市數(shù)量并不多，相對(duì)于13億多的人口基數(shù)來(lái)說(shuō)，中國(guó)只有北上廣深等幾個(gè)大城市。日本只有1億多人口，就有東京、大阪等多個(gè)大都市。”胡星斗認(rèn)為，過(guò)去強(qiáng)調(diào)就地轉(zhuǎn)移人口，就地就業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，大城市好像由于人滿為患就不宜發(fā)展，這是一種偏見(jiàn)。其實(shí)所謂的“城市病”是治理能力的問(wèn)題，與城市規(guī)模沒(méi)有關(guān)系。

蔡?也認(rèn)為，“要對(duì)癥下藥，不要因噎廢食”，戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)權(quán)在中央，但歸根結(jié)底需要地方政府推進(jìn)。下一步有必要確定一個(gè)工作辦法，把成本分擔(dān)、紅利共享實(shí)實(shí)在在地落實(shí)下去，可以大幅度提高地方政府推進(jìn)戶籍制度改革的積極性。

難點(diǎn)：農(nóng)民地權(quán)問(wèn)題多“模糊”處理

值得注意的是，在已經(jīng)出臺(tái)的“地方版”戶改意見(jiàn)中，對(duì)于農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障，各地目前還沒(méi)有統(tǒng)一的解決方案。只有吉林省等少數(shù)地區(qū)提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出“三權(quán)”的實(shí)現(xiàn)方式，但仍然需要進(jìn)一步試點(diǎn)。不過(guò)，幾乎所有地區(qū)都明確，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

“土地涉及多方利益，是戶籍改革的一大難點(diǎn)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，本輪戶籍改革的一大原則是，國(guó)家不提倡戶籍政策和農(nóng)民的土地權(quán)益掛鉤，并反對(duì)強(qiáng)行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。所以地方在出臺(tái)文件時(shí)為了穩(wěn)定戶改和土地兩者之間的關(guān)系，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，這比統(tǒng)一出臺(tái)一個(gè)全國(guó)性的土地處置方式要合理一些。

土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認(rèn)為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會(huì)出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著戶改正式啟動(dòng)，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。

“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個(gè)管地、一個(gè)管人，似乎很不同，其實(shí)很有共性。”一位業(yè)內(nèi)專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒(méi)有得到充分保證，如今戶籍改革已經(jīng)啟動(dòng)，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會(huì)出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累戶籍改革整體進(jìn)程。

李國(guó)祥認(rèn)為，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該探索土地權(quán)益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索，例如進(jìn)城換了戶口的農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，在擁有城市居民權(quán)利的同時(shí)保留了農(nóng)村土地的承包權(quán)，但這也是一種改革時(shí)期的過(guò)渡方式。