重新修訂的《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》(甘肅省人民政府令第119號，以下簡稱《辦法》)已于2015年9月1日起施行。《辦法》的實(shí)施，是省政府貫徹十八屆四中全會(huì)精神的重要舉措，對于維護(hù)法制統(tǒng)一，全面推進(jìn)依法行政，營造良好發(fā)展環(huán)境具有重要意義。

一、關(guān)于修訂《辦法》的背景

制度建設(shè)是發(fā)展軟環(huán)境的主要組成部分。一個(gè)地方的發(fā)展環(huán)境優(yōu)劣，在很大程度上與當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)范性文件有直接的關(guān)系。2008年制定實(shí)施的《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》，對于我省規(guī)范性文件管理工作的規(guī)范化、法治化發(fā)揮了重要作用。但是，一些規(guī)范性文件仍然存在不符合上位法規(guī)定、地方保護(hù)和行業(yè)保護(hù)比較突出等問題，如2015年省政府共糾正18件違規(guī)文件，占到報(bào)送備案規(guī)范性文件總數(shù)的8.5%。這種情況迫切需要通過完善立法從源頭上加以解決，使實(shí)踐中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)在我省規(guī)范性文件管理制度中得到明確和規(guī)范。黨的十八大以來，我國對于公權(quán)力的監(jiān)督制約提到了前所未有的高度。在公權(quán)力中，行政權(quán)力具有使用頻率最高、與老百姓的切身利益關(guān)系最密切等特點(diǎn)，對于行政權(quán)力的監(jiān)督制約顯得尤為重要而迫切。行政權(quán)力需要通過各級政府機(jī)關(guān)制定發(fā)布規(guī)范性文件來行使，如果規(guī)范性文件違法或不當(dāng)，就會(huì)從源頭上導(dǎo)致違法行政行為發(fā)生。為了確保規(guī)范性文件合法有效。省政府結(jié)合我省實(shí)際，對原《辦法》進(jìn)行了修訂。

二、關(guān)于規(guī)范性文件的管理體制

規(guī)范性文件的管理，屬于行政監(jiān)督范疇，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督。《辦法》按照《地方各級人民代表大會(huì)和各級人民政府組織法》和《行政處罰法》等有關(guān)法律規(guī)定，明確了規(guī)范性文件的管理主體：一是各級人民政府;二是縣級以上人民政府的工作部門、有關(guān)機(jī)構(gòu)、中央在甘有關(guān)單位和法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織。

(一)各級人民政府的職責(zé)：《辦法》規(guī)定各級人民政府的職責(zé)包括兩個(gè)方面：一是建立健全規(guī)范性文件管理制度。二是將規(guī)范性文件管理工作納入縣級以上人民政府依法行政考核內(nèi)容進(jìn)行考評。

(二)政府法制機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)：《辦法》規(guī)定規(guī)范性文件管理的具體工作由政府法制機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。負(fù)責(zé)對下級政府和本級政府工作部門、有關(guān)機(jī)構(gòu)、中央在甘有關(guān)單位和法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織規(guī)范性文件的備案、登記和審查工作，對違法違規(guī)的規(guī)范性文件有權(quán)予以通報(bào)批評、責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期改正、建議本級政府撤銷。同時(shí)，賦予縣級人民政府法制機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府制定的規(guī)范性文件實(shí)行前置審查的職權(quán)，由此解決了政府法制機(jī)構(gòu)以往開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作缺少法律依據(jù)和監(jiān)管手段的問題。

(三)縣級以上人民政府的工作部門、有關(guān)機(jī)構(gòu)、中央在甘單位和法律法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織的工作職責(zé)：負(fù)責(zé)本單位規(guī)范性文件的合法性審查工作，并按照《辦法》的相關(guān)規(guī)定履行規(guī)范性文件檔案管理等職責(zé)。

三、關(guān)于《辦法》修訂的主要內(nèi)容

(一)修改了原《辦法》的名稱。目前“規(guī)范性文件”范圍相當(dāng)廣泛，但我國法律法規(guī)對“規(guī)范性文件”的概念內(nèi)涵未作統(tǒng)一界定，在實(shí)踐中對于規(guī)范性文件管理工作造成了不少困難。為了與其他類“規(guī)范性文件”相區(qū)別，將原《辦法》中的“規(guī)范性文件”改為“行政規(guī)范性文件”。

(二)健全了規(guī)范性文件備案審查制度。《辦法》明確了規(guī)范性文件備案審查的范圍、程序和具體要求以及審查機(jī)構(gòu)，健全了政府法制機(jī)構(gòu)對于有違法不當(dāng)內(nèi)容的規(guī)范性文件責(zé)令糾正制度，并規(guī)定公民、法人和其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，或與相關(guān)政策規(guī)定不一致的，可以向政府法制機(jī)構(gòu)提出審查建議。

(三)確立了規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度。《辦法》首次確定規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布制度，以立法的形式將“三統(tǒng)一”制度確立下來，從源頭上杜絕了規(guī)范性文件依據(jù)缺失，底數(shù)不清，管理混亂等現(xiàn)象。

(四)實(shí)行了規(guī)范性文件有效期和定期清理制度。《辦法》規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)標(biāo)注有效期限，有效期限最長不得超過5年;名稱冠以“試行”的不得超過2年，“暫行”的不得超過1年。有效期限屆滿，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。規(guī)定對規(guī)范性文件每兩年清理一次，有特殊情形的及時(shí)清理，并明確了清理的主體。

(五)建立了規(guī)范性文件評估制度。《辦法》規(guī)定，標(biāo)注有效期的規(guī)范性文件，在有效期屆滿前6個(gè)月，制定機(jī)關(guān)或?qū)嵤�機(jī)關(guān)認(rèn)為需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)組織對該規(guī)范性文件的實(shí)施情況進(jìn)行評估，同時(shí)對規(guī)范性文件評估的原則、方式、程序及評估主體等做了明確規(guī)定。

四、關(guān)于《辦法》的其他重點(diǎn)內(nèi)容

(一)完善管理程序。《辦法》第二章明確了規(guī)范性文件的起草單位、文件名稱、審核修改、提交審議以及簽發(fā)等起草與審核的程序。對于起草、審查規(guī)范性文件過程中，廣泛聽取意見作出了具體規(guī)定。建立了政府法制機(jī)構(gòu)審核規(guī)范性文件草案征求意見和提出書面審核意見的制度。審查程序的規(guī)范化、制度化，既有利于督促起草單位采取措施糾正存在的問題，也有利于保證審查工作的質(zhì)量和效率。

(二)強(qiáng)化管理手段。《辦法》建立的規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度、規(guī)范性文件有效期和定期清理制度，是我省在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒外省做法進(jìn)行的制度創(chuàng)新，是規(guī)范性文件管理的主要手段，也是強(qiáng)化規(guī)范性文件管理工作的長效機(jī)制。

(三)實(shí)行考核與問責(zé)。我省規(guī)定法治政府建設(shè)考核在政府工作目標(biāo)管理責(zé)任考核體系中所占比重不低于10%。《辦法》規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件管理工作納入依法行政考核內(nèi)容。”各級政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)把規(guī)范性文件管理工作作為全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)性工作來抓，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，做到有件必備，有錯(cuò)必究。要把規(guī)范性文件管理工作情況作為考核評價(jià)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政工作實(shí)績的重要指標(biāo)。《辦法》第五章對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，規(guī)定了相應(yīng)的法律和行政責(zé)任。列舉了由政府法制機(jī)構(gòu)對違法違規(guī)制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)給予通報(bào)批評、責(zé)令限期改正，提請本級政府撤銷規(guī)范性文件，并建議其主管機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對相關(guān)人員給予行政處分的具體情形。同時(shí)，對政府法制工作機(jī)構(gòu)及規(guī)范性文件管理工作人員不按規(guī)定履行職責(zé)的情形也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。