深化農村改革方案讓農民享有更多的財產權利

辦公廳、國務院辦公廳日前印發《深化農村改革綜合性實施方案》，這是當前我國農村改革的頂層設計，是農村經濟社會發展關鍵時期的關鍵部署。

按照方案要求，當前和今后一個時期，深化農村改革要聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。對這5大領域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內容和重大方針對策，進一步理清改革思路。

□產權制度改革耕地延包辦法將出具體方案

★開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗、不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果。(基本思路詳見制圖)

★深化農村土地承包經營制度改革。抓緊修改有關法律，落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案。

解讀

明晰的產權是市場經濟的核心。當前，我國市場化改革向縱深推進，農村集體資產歸屬不清、權責不明、保護不嚴、流轉不暢等問題凸顯。如何讓農村“沉睡的資產”活起來，讓農民享有更多財產權利?成為下一步農村改革繞不開的問題。

“走市場經濟道路，明晰產權是個不可回避的話題。農村集體產權越清晰，農村的市場活力就越強大。”國家行政學院教授汪玉凱認為，目前我國農村集體產權制度改革相對滯后，導致一方面農村各類要素潛能無法被激活，另一方面也不利于農民合法權利的保護。

這份方案對這一問題著重提及。方案提出，建立健全符合*要求和*實際的農村集體產權制度，必須以保護農民集體經濟組織成員權利，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點……確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員。

“大力推進農村集體產權制度改革，有利于拓展農民財產性收入來源，有利于建立農民增收長效機制。”葉興慶認為，進一步放活土地經營權、開展集體經營性建設用地入市試點、推進集體資產確權到戶等都會成為今后改革的看點。

□農業經營體系扶持農民工返鄉辦家庭農場

★培養職業農民隊伍。制定專門規劃和切實可行的政策，吸引年輕人務農，培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍。扶持有技能和經營能力的農民工返鄉創辦家庭農場、領辦農民合作社，創立農產品加工、營銷企業和農業社會化服務組織。

解讀

糧食生產依賴“386199”部隊、務農老齡化、農業后繼乏人、生產效率低下……“誰來種地”“怎么種地”制約我國農業做大做強。

對此方案提出，吸引年輕人務農，培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍。提出加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體。

“相比于小農戶，家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體具有一定的生產資金和規模，可以進行規模化經營，收益相對可觀，能解決‘誰來種地’問題;而職業農民懂技術、善管理，還能解決‘怎么種地’問題，有利于傳統農業向現代農業轉型。”中國社科院農村所研究員黨國英說。

專家指出，方案傳遞出國家將大力扶持新型職業農民、新型經營主體的強烈信號，預計下一步財稅、金融等相關政策均會向這方面明顯傾斜。

□支持保護制度現行“三項農業補貼”將合并

★建立農業農村投入穩定增長機制。把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。

★開展農業補貼改革試點，將現行的“三項補貼”(農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼)合并為“農業支持保護補貼”，優化補貼支持方向，突出耕地保護和糧食安全。

解讀

一方面國家財政收入增速明顯放緩，一方面國際糧價保持低位，還要不要加大對三農投入?如何改革農業支持保護制度?這成為期從學界到市場熱議的一大焦點話題。

“年來，在國家糧食連年豐收、國際糧價持續走低的情況下，有人認為國家對農業的支持力度可以減弱。而文件提出農業投入只增不減，農業支持保護力度繼續加大，體現出中央對三農工作不放松、確保農業重中之重地位的政策意圖。”中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭鳳田說。

方案明確提出，建立農業農村投入穩定增長機制。把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。

“文件體現出工業反哺農業、城鄉協同發展的共享發展新理念。”黨國英說。

方案還強調對財政支農支出結構加以優化，對此鄭鳳田認為，財政支農確實存在著效率不高、精準度不夠等問題，一些涉農專項資金呈現“小、散、亂”特征。今后財政支農首先會向種糧大戶、主產區等傾斜，這也有利于農業轉方式。

深化農村改革方案松綁宅基地使用權

11月2日，中辦、國辦印發了《深化農村改革綜合性實施方案》(下稱《方案》)，深化農村改革的頂層設計正式出臺。《方案》明確了農村改革的總體框架，涉及農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。

在農村土地制度改革方面，《方案》明確，有存量的集體經營性建設用地，可與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。

早在2013年的中共十八屆三中全會上，就提出了“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的制度設計，隨后在全國展開試點。2015年9月8日，國務院授權的改革試點縣之一湖州德清，以公開招拍掛的方式，成功出讓一塊面積為20畝的村級集體經營性建設用地，售價高達每畝57.5萬元。這是全國首宗集體建設用地入市。

在宅基地制度改革方面，《方案》提出，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，在明確界定農民住房財產權的基礎上，探索住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。

探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出機制，相當于在十八屆三中全會賦予農民住房財產權抵押、擔保、轉讓權能的基礎上又進了一步。此前，僅賦予農民將住房財產權抵押、擔保和轉讓曾引發爭議，由此帶來了房、地權能不統一的問題。一些專家曾試圖在抵押、流轉時，從技術上將宅基地的使用權和農房所有權切割，但根據《物權法》、《擔保法》等法律規定，“地隨房走”是基本原則。

宅基地的抵押和轉讓則在2015年8月啟動的試點中放行。試點的指導意見明確，農民住房財產權設立抵押的，須將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。

集體經營性建設用地入市，被認為是盤活農村“沉睡”資產的重要舉措，有學者指出，集體建設用地入市將有利于“資產收益扶持”的扶貧新舉措。中共十八屆五中全會的公報中提出，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度，中國人民大學可持續發展高等研究院副院長汪三貴曾向財新記者表示，土地經營權確權入股是開展資產收益扶貧的一種重要方式。

同樣，宅基地的抵押和轉讓制度一旦建立，農民也可以以個人資產入股，并取得其收益。汪三貴說，喪失勞動力的農民等自主創收能力受限制的貧困人口，就可以用這種方式來獲得收益。

玉米臨時收儲政策將改革

《方案》還明確，將改革、完善玉米臨時收儲政策，按“貼市場和保障農民合理收益”的原則確定收儲價格，降低儲備成本，提高儲備效率。

9月17日，國家發改委、國家糧食局、財政部、中國農業發展銀行聯合發出通知，宣布今年國家將繼續在東北三省和內蒙古自治區實施玉米臨時收儲政策。今年臨時收儲的價格為1元/斤，相較去年每斤下調0.17元，也是2008年推出玉米臨時收儲政策后，首次下調收儲價格。

據新華社報道，國家糧食局稱，價格下調“主要是綜合考慮國內外市場供求和價格情況，統籌兼顧各方面利益，將臨儲價格水盡量貼市場，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，引導糧食價格回歸市場”。

有關玉米臨時收儲等“托市收購”政策的爭議由來已久。有政策觀察者認為，這不僅使糧食儲備的調節過度政策化，還會導致市場價格信號的錯亂。例如，玉米雖已大量過剩，但由于有政府保證托市收購的機制，使農民仍在增產玉米。

過剩的玉米帶來了不斷擴大的糧食倉儲需求。2013/度，政府共收購臨儲玉米達6919萬噸，但最終拍賣的總成交率僅約四分之一。而2014/2015年度，國家又新收購了8328.76萬噸玉米，比上一年還要多得多。

如此大的庫存讓黑龍江等糧食大省十分頭疼。除了建倉收納的建設成本外，各級財政還要為落實糧食臨時儲備任務，支付收購、保管費、利息等支出。據黑龍江省發改委測算，國家每庫存一噸玉米，就需要支付補貼費用275元(含收購費50元、保管費86元、監管費6元、利息補貼133元)，此外還有運費、移庫補貼等開支。

對于玉米臨儲收購是否退出的問題，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文曾在8月份向財新記者表示，“還沒有定，仍在研究”。

國務院發展研究中心學術委員會秘書長程國強當時則表示，“對臨時收儲，我個人主張應該盡快退出，這個玩不下去了。”他主張，將所有的臨時收儲政策退出，然后考慮實施目標價格補貼的“升級版”?即把目前補貼某種具體農產品的作法，改為補貼非特定產品;使所有生產者不論在地上種什么，所獲得的補貼都是一樣的。

程國強建議，若采取“升級版”的目標價格補貼，則可不再以價格為補貼的觸發水，只針對種植面積進行補貼，也就是以單位面積補貼作為測算基準，補償一定比例的種植均物化成本。補貼只針對法定承包地，并補給實際種植者，如此還可以和現有的直接補貼相銜接。