7月1日，《事業單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)正式執行，最令人關注的是事業單位將“依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，這意味著事業單位職工可能要像企業職工一樣繳納社保，并依此享受退休、生病后的保障。其中養老保險如何轉軌最令人關注。

　　根據公開資料，全國共有111萬個事業單位、3153萬事業編制人員。其中教師超過1400萬人，醫生護士等衛生人員超過900萬人，他們中的大部分都是事業編制，兩者合計超過事業單位職工的70%。這3000多萬職工即所謂的“中人”(已經在職、未退休的職工)。

　　除此以外，現有事業單位的退休職工數據尚未披露，據人社部的統計公報，2017年底城鎮企業職工在職2.4177億人，退休8041萬人。按此比例計算，事業單位現有退休職工1049萬人，這些即所謂的“老人”(已退休職工)。

　　按照改革的常規思路，“老人老辦法，新人新辦法”是事業單位職工養老保險轉軌最可能的路徑。2017年7月1日以后入職的新職工會執行新規則，沒有歷史成本。而“老人”會執行老辦法。根據2017年企業職工的基礎養老金標準每人每月2054元(事業單位職工退休金要遠高于企業職工)，按均15年的領取年限，按線性年齡與區域分布，余下可領取年限為15年的折半，財政及事業單位自身預計至少需要撥付19391億元，而目前企業職工的退休工資替代率一般在40%-50%，而事業單位可達70%-90%，兩者各取中值，兩者之間的差額也超過30%，這意味著未來需要支付的養老金至少為2.5萬億元。

　　更大的麻煩在于“中人”。“中人”們已經在事業單位里工作1年到數十年不等。根據2000年國務院的《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》規定，財政全額供款的事業單位維持現行養老保險制度，財政部分供款事業單位的養老保險辦法由財政和單位自籌共同解決。這意味著這些職工有工齡，但絕大多數的事業單位職工，養老保險中與城鎮企業職工的單位繳納部分基本上未曾落實過。這部分也是社保轉軌的主要成本。

　　《條例》的一紙規定容易，但轉軌帶來的成本由誰承擔，卻是一個麻煩事，也是事業單位人事制度改革的主要障礙。“中人”的養老保險如何處理就成了問題。在此之前，有研究稱，事業單位的“中人”所需補繳的社保資金就高達5萬億元。但這一數字未公開計算方法，也由于事業單位職工在區域、年齡上的分布以及保障、繳費來源等信息均未公開，測算這一成本相對較難。

　　我們假設轉軌后的方案，現有事業單位職工與現有城鎮企業職工享受同樣的權利和義務，根據企業職工的養老保險改革路徑，“中人”的工齡會被“視同繳費年限”。以2017年的靜態數據，不考慮價格變動，據此測算轉軌形成的潛在窟窿。

　　全國3153萬事業單位員工，尚不清楚年齡與地域的分布，假設其分布與企業職工相同。那么一個事業單位職工及其單位每年繳納的養老金及社保基數應該與企業職工相同。2017年，全年基本養老保險征繳收入19270億元，參加繳費2.4177億人，合每人每年單位(20%)與個人(8%)共繳納7970元(均繳納基數為2372元)，其中單位繳納5693元，個人繳納2277元。

　　一個事業單位職工退休時的工齡(亦即繳費年限)是多少?假定男女職工比例相同，于25歲工作，分別于60歲、55歲退休。那么我們假設在職“中人”的均工作年齡為32.5年，如果一個人一生都在事業單位，那么其工齡可能在30年-40年，考慮到絕大多數的事業單位職工是教師與醫生，職業一般不發生變化，一生的工齡按30年計算。假設事業單位職工的年齡分布是均勻的，那么在職“中人”的均累計工齡為15年。

　　根據這個口徑計算，在職“中人”在改革以后，開始和企業職工一樣繳納養老保險，過去的工齡“視同繳費年限”。那么其單位過去應繳未繳的養老保險統籌賬戶基金總額為5693元×3153萬人×15年=26925億元。而個人部分應繳未繳的養老保險個人賬戶基金總額為2277元×3153萬人×15年=10769億元。

　　這些錢，絕大多數事業單位都是沒有繳過的，事實上只有上海等地的部分事業單位進行了試點，采用了與企業職工一樣的養老保障機制。2008年初，國務院原則通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作，試點地區的養老保障機制與企業職工完全一致。

　　未進行試點的地區仍執行現行事業單位退休制度，遼寧等地的事業單位職工個人與單位均未繳納養老保險。考慮到試點地區少、試點時間短，事業單位欠繳的“視同繳費年限”承諾下的養老保險基本上不會比前述的2.7萬億金額少多少。

　　而個人應繳部分，根據按當年企業職工養老轉軌的經驗，國家還將在基本養老金和個人已經繳納部分之外，給予“中人”補發個人應繳未繳、視同繳費年限的過渡養老金，彌補這部分差距，也就是上面所說的超過1萬億的欠繳基金。

　　這樣算下來，“中人”養老轉軌的成本高達3.7萬億元，雖然較之前的5萬億，還有一定的差距，但相當于2017年全國基本養老保險基金收入的兩倍(19270億)，比基本養老保險基金累計結存還多出6000億(31275億元)。

　　現在的問題是，誰來承擔這3.7萬億的成本。當年企業職工養老轉軌之初，養老賬戶空無一文，統籌賬戶的基金缺口主要由財政來彌補，過渡養老金也是從養老保險基金池中解決，一直到今天逐漸收支衡。為了減輕財政的壓力，擴大養老保險的征繳面、提高費率成為政府應對窟窿的主要手段。今天，我們又面臨這個問題，財政顯然是出不起這筆錢，勢必要占用企業養老保險的存量基金。但這算不算是對企業職工的一種掠奪?同樣也為不堪重負的企業職工養老保險體系再添一根稻草。中國的養老保障體系還需要從長計議。(作者為上海金融與法律研究院研究員)