【摘要】筆者通過各年審計檢查情況和對1地級市7家行政事業單位內部控制工作調查了解到的情況, 發現行政事業單位內部控制工作的確存在諸多問題。這些問題的存在,既制約了行政事業單位的工作效率和效果,同時也影響了財政“節流”任務的完成和部門預算制度的實施, 迫切需

要引起重視和強化行政事業單位內部控制工作的調查研究,并在此基礎上制定適合行政事業單位特點和管理模式的內部控制規范框架。

進入新千年以來,內控問題越來越受到政府、學界和實務界的關注,許多企業花巨額資金設計和完善內部控制體系。但與企業相比, 行政事業單位的內部控制制度建設還相對滯后。迄今為止,還缺乏1套對行政事業單位行之有效的內部控制指導性規范,也很少有行政事業單位聘請外部力

量或自行研究設計1套系統完整、規范合理的內部控制制度體系。

1、目前行政事業單位內部控制中存在的問題

(1)內控意識相對薄弱,特別是“1把手”的內控意識淡薄

內控意識是內控環境中的1項重要內容,良好的內控意識是確保內控制度得以健全和實施的重要保證。從調查情況看,與企業相比, 行政事業單位內控意識相對較為薄弱,特別是“1把手”的內控意識淡薄。

主要表現在:

1.對內部控制重要性的認識不夠。許多單位的“1把手”缺乏對內部控制知識的基本了解,因此對建立健全單位內部控制的重要性和現實意義的認識不夠, 抱著有與沒有無所謂的態度。有的單位負責人簡單地將財政的部門預算控制等同于內部控制,認為有了部門預算就無所謂內部控制

體系了;還有的單位干脆拒絕進行內部控制制度的建設。

2.對財務與會計工作重視程度不夠。

財務與會計的基本功能是核算與控制(或監督),但在實際工作中,許多單位的負責人僅僅把財會部門當成“錢袋子”, 多數單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權參與單位的重要決策乃至業務管理活動,對單位重要決策的過程和結果均不了解。

3.對經費支出缺乏基本的控制意識。

調查中有1家單位,目前定期要支付1筆租賃費,經查詢得知,該房產早已拆毀,根本不存在什么租賃費,但該項費用還是定期被支付出去,雖說金額不大, 但竟然無人過問此事。更多的單位目前尚未為各項經費支出建立明確、合理的開支范圍和標準,對不少經費支出(比如業務招待費、差旅費等)采用實報實銷制度, 致使財務監督與控制流于形式,只要有相應審批人員簽字同

意,會計人員就要實施報銷。

(2)財務會計基礎工作較為薄弱,財務管理制度很不健全

有效的管理控制需要有堅實的基礎,包括制度建設、人員素質等。但從調查情況看,行政事業單位財務會計基礎工作仍較薄弱,還需要進1步的強化。主要表現在:1. 缺乏明確的崗位責任制度。有的單位會計人員對于其所處崗位的職責內容不詳,還有的單位本身就沒有崗位職責說明。

2.財務管理制度不健全。有的單位迄今還沒有單獨制定內部的財務管理制度,許多財務事項的運作與管理措施僅是慣例,而沒有相應的成文制度保證, 誰也說不清應該怎么做,管理的隨意性較大。有的單位雖有內部財務方面的管理制度,但很不完整。調查中發現,有家單位的內部財務制度僅有5句話,不足50 個字。更多的單位內部財務制度陳舊,且相互之間不相協調配套。

3.印鑒保管上的漏洞較多。應該說這是會計基礎工作中存在的重大疏漏。有的單位將財務章和法人章交由財務部門負責人, 還有的單位將支票、財務章和法人章同時由出納1人保管。

(3)會計核算不規范,資產家底不清

有效的內部控制需要有健全的會計記錄系統。目前存在的主要問題是不少單位的會計核算不規范。主要表現在:1.原始憑證管理不規范。有些單位對原始憑證審核粗糙, 原始憑證規定的內容

填寫不全。如有的發票內容籠統,甚至沒有售貨單位蓋章;手續不嚴密,購買實物的憑證只有領導簽批,沒有驗收人簽字,而且有的領導簽字過于隨意; 1些單位甚至自制原始憑證,格式和內容都不規范。

2.賬務核算處理不規范。比如預算外收入掛在往來賬,以此來掩埋收益。有的單位在年終結賬時,不將收入和支出結轉“結余”科目,而是將收入和支出相對轉, 使“結余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結余狀況。還有的單位,兩套會計核算制度同時運行,支出核算混亂。

3.固定資產管理混亂,存在賬外資產。

有的單位固定資產賬上有但實際上已經不存在了,而實際使用著的某些固定資產卻尚未作價入賬,形成賬外資產。另外也存在著不同單位的資產轉移, 卻未辦理相應手續,也未反映到業務臺賬中的現象。

(4)內部控制方法體系不夠完善,業務流程不盡合理

業務流程和控制方法體系是內部控制的核心環節,其合理、有效與否直接決定著能否實現控制的目的。調查中發現,許多單位內部財務與會計控制方法體系很不完善, 主要表現在:1.崗位設置問題較多,不合理兼崗現象較為普遍。關鍵不相容職務分離是內部牽制制度的精髓。按照《會計法》的規定,關鍵不相容職務1般包括: 授權批準與業務經辦、業務經辦與會計記錄、會計記錄與財產保管、業務經辦與稽核檢查、授權批準與監督檢查等。但在實際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因, 許多單位都有不合理不合法的兼崗現象,不相容職務未能合法合理分離。比如,有些單位出納兼任記賬,有的單位出納兼任檔案保管,有些單位記賬兼任復核等等。

2.授權審批的金額界限不明,授權審批制度有待改進。授權審批是內部控制的重要方法, 它要求單位在實施內部控制時要有明確的授權審批主體、授權審批金額權限和審批流程。但從調查情況看,許多單位都是長期實行“1支筆”審批制度, 這雖與單位規模較小的特征相適應,但有可能影響財務控制的實際效果,并使單位內部的財務監督檢查流于形式。

3.流程控制體系很不完善。具體有3種情況:1是有些經濟事項沒有明確的審批控制業務流程。比如有家單位為工程項目購買的設備, 在既無合同也無發票的情況下就1并支付入賬,工程完工之后也遲遲未能轉為固定資產;2是有些經濟事項的流程控制過于簡單,僅僅局限在事后審批上, 缺乏事前控制的程序, 很多單位費用開支實行的都是事后“實報實銷”的制度;3是流程控制的先后順序不盡合理。比如,行政事業單位的費用報銷流程都是采取“先審批后審核”的程序, 執行起來影響財會人員審核把關的效果。

4.部門預算涵蓋范圍有限,追加項目仍有很多,彈性較大,且部門預算沒有在單位按組織體系細化, 影響部門預算的實施效果。預算控制是內部控制的核心環節。目前對各行政事業單位實行的是部門預算控制的制度,但從實施情況看, 仍有1些問題存在。主要有3點:1是部門預算的范圍有限,尚未涵蓋單位全部財務收支事項。如教育部門的代辦教材發行費折扣等, 對需財政資金安排的大型會議費、出國經費、汽車購置費等具有不確定因素的項目,暫未列入部門預算。許多部門單位預算執行結果是超預算,但總有辦法在部門預算之外解決, 使得部門預算的權威性和約束力受損。2是部門預算的追加項目仍有很多。目前,雖然各地都對行政事業單位實行了部門預算制度, 預算之外的追加調整項目仍然很多。以我們調查的地區為例, 該市出臺的文件中規定了8類預算追加項目,包括人員經費追加、交通工具經費追加、辦公設備經費追加、辦公用房維修經費追加(30萬元以內) 、會議及年終獎勵經費追加、出國(境)經費追加、津貼補貼經費追加、重大項目經費追加等。追加項目越多,則預算的隨意性越大,權威性和約束力就越差。

3是部門預算沒有在單位內部按組織體系進行細化。財政對部門單位有了預算,但部門單位內部并沒有按組織結構對財政部門預算進行分解細化, 仍是“實報實銷”。也就是說,財政對部門單位有了預算約束,但部門單位內部并沒有對各處室人員的責任預算約束,其結果只能是總量超預算。從調查情況看, 許多部門單位是超預算的,其原因可能就在于此。

5.財產盤點制度未能有效執行,賬外資產時有發生。調查中發現,大多數的行政事業單位沒有建立起定期財產盤點制度。

2、完善行政事業單位內部控制體系的若干對策建議

(1)增強內控意識,強化單位負責人的會計與內控責任單位負責人在單位內部控制體系中居于主導地位。按照《會計法》和《內部會計控制基本規范》的規定, 單位負責人是單位財務與會計工作的第1責任主體, 對本單位財務會計報告的真實性、完整性以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。但要真正確立起單位負責人對財務會計工作和內部控制制度建設的“第1責任主體”意識, 還必須強化對行政事業單位主要負責人及1些相關領導在內部控制方面的培訓學習。為此,各級會計管理機關即財政部門應當聯合有關部門, 分期分批和分類型地對1級預算單位和2級預算單位的主要負責人及相關領導舉辦相關的研討班,使他們在了解把握內部控制基本知識的基礎上, 提高對單位內部控制制度建設重要性的認識,培養良好的內部意識和內部控制

環境。

(2)增強會計基礎工作,強化會計系統的控制作用

會計基礎工作薄弱嚴重制約了行政事業單位的內

部控制制度建設和部門預算的實施效果。因此,要提升行政事業單位內部控制水, 為財政“節流”奠定堅實的基礎,還必須重視改進行政事業單位的會計基礎工作,強化會計系統的控制作用。強化會計工作基礎, 需要財政機關加強對行政事業單位會計人員的會計基礎工作規范的培訓教育,并在此基礎上建立對行政事業單位的會計基礎工作的全面檢查制度, 并建立相應的獎懲制度。

(3)完善部門預算制度,強化預算控制在行政事業單位內部控制中的功能作用財政預算制度從過去的功能預算到現在的部門預算, 是對行政事業單位預算控制的1次重要改革和重大進步。部門預算硬化了預算約束和控制的強度.主要表現在:1. 擴大了預算控制的范圍。部門預算的收支范圍則涵蓋了預算部門的全部預算內外的1般預算收支和基金收支; 2.控制內容細化。對部門內的各項資金再按功能、按預算科目把各項支出內容細化分解到具體支出項目;3.控制程序嚴格。財政內部建立了“ 初審、復審、匯審”的嚴格審核體系,還要政府審定,人大審批,增加了預算審核的嚴密性,減少了隨意性;4.控制標準的確定更加合理。比如以0基法編制。

完善部門預算制度,首先是要進1步擴大部門預算的范圍,要力爭將各部門單位的全部財務收支事項均納入部門預算的實施范圍, 并嚴格預算的調整和追加程序;其次是將部門預算與單位內部的責任預算有機結合。也就是要求各1級預算和2級預算的部門單位,按照財政下達的部門預算控制數, 結合各部門單位內部的組織結構、處室職責和工作任務等,編制內部分處室的責任預算體系,并嚴格責任預算的考核機制。

(4)健全單位內部控制制度體系,規范單位內部行為

行政事業單位財務會計工作和內部控制工作的效果,需要有1套科學合理的制度體系來支持和保證。目前, 財政部制定的《內部會計控制規范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業單位,但實際上是針對企業制定的。由于沒有考慮行政事業單位的特點, 也沒有體現行政事業單位資金和經

費管理體制上的特殊性,諸如收支兩條線管理、部門預算、政府采購、國庫單1賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等, 實際上對行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業單位內部控制制度體系不健全、不完善的狀況,財政部門應當組織有關專家學者,研究制定體現行政事業單

位特點的《非盈利組織內部控制指引》,促進行政事業單位建立健全內部控制的制度體系,并不定期地進行監督檢查。

(5)發揮財政與審計部門作用,完善單位內部控制體系

財政部門是會計與內部控制工作的主管部門,審計部門是重要的保證體系,因此,在健全完善行政事業單位內部控制體系的過程中, 財政和審計部門應當發揮10分重要的作用。各級財政部門應當成立相應的組織機構,加強對行政事業單位內部控制制度建設的組織與指導,并撥出專項經費, 為內部控制制度建設提供經費支持