失業保險是再就業工程中的三條保障線之一，其主要功能是通過對失業者提供物質幫助，使他們在失業期間的基本生活得以維持，為其再就業提供緩沖期和就業培訓指導，促使其盡快實現再就業。年來，我國失業保險事業取得快速發展，無論參保人數還是覆蓋率均取得較快增長，發揮了失業保險的基本職能。然而，與參保人數和失業保險基金日趨增加相反，我國長年存在比較嚴重的失業保險基金收大于支的現象，導致大量失業保險基金滾存結余。據財政部公布的《關于2017年全國社會保險基金決算的說明》，2017年失業保險收入1139億元，完成預算的124%，其中，失業保險費收入1081億元，比上年增長22%，完成預算的123%。2017年失業保險支出450億元，完成預算的91%，其中，失業保險金支出181億元，比上年僅增長13%，完成預算的88%。連年的收大于支，造成了失業保險基金滾動結存大幅增加，2017年收支結余689億元，年末滾存結余已達2930億元，2007年這一數字僅為979億元。基金累計結余過多，支出渠道過窄，惠及參保人群人數過少，失業保險基金的使用效率過低，嚴重降低了失業保險制度的功能發揮。

一、我國失業保險基金結余過多的原因

　　我國失業保險基金不合理結余過高的根本原因在于收入和支出、供給與需求的嚴重失衡。具體表現為：

　　(一)繳費人群與需領取人群錯位導致基金滾存結余沉淀。我國失業保險繳費主體是有穩定就業崗位的國有企業和事業單位職工，這些群體基本不存在失業的風險，他們的繳費等于給失業保險基金增加了一個隱形的財政轉移支付機制。另一方面，根據《失業保險條例》的規定，領取失業保險金有著嚴格的門檻限制條件，即參保繳費達一年以上、非因本人意愿中斷就業、已辦理失業登記并有求職要求者才可享受失業保險待遇。一大批真正需要領取失業保險金的在“體制外”的非正規就業群體，如農民工群體、企業下崗職工、大學畢業的“新生失業群體”等由于缺乏穩定的勞動關系、繳費時間短、失業保險關系轉移接續障礙、繳費不能隨身攜帶等原因而不能受益。這種錯位使失業保險基金的滾存結余逐漸沉淀。

　　(二)繳費率偏高帶動基金穩定增長。失業保險制度繳費率應秉承“以支定收、收支衡、略有節余”的原則，以及在政府、企業和個人三方負擔的情況下堅持公性和適度性。各地根據《失業保險條例》的規定確定的費率均比較高，如山西省參照養老保險的繳費辦法設定最低繳費基數，即最低繳費基數不低于當地社會均工資的60%。2017年，山西社會均工資為44943元/年，失業保險的最低繳費基數為26965.8元/年、2247.2元/月。根據《失業保險條例》，單位每月替每位職工至少繳納最低繳費基數的2%，即44.94元。參照養老保險的最低繳費基數，使得山西失業保險繳費率偏高，增加了企業的負擔，同時帶動失業保險基金持續增長。

　　(三)失業保險基金給付范圍過窄導致促進就業的功能難以發揮。根據國務院頒布的《失業保險條例》，失業保險基金主要用于支付失業保險金、領取失業保險金期間的醫療補助金，領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金，以及領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼等。按照此規定，失業保險金功能定位主要是保障失業人員的基本生活，在促進就業方面的支出僅僅維持在“失業者在領取失業保險金期間接受職業介紹、職業培訓的補貼”上。這一規定不僅沒有充分發揮失業保險促進再就業的功能，還把失業保險待遇期滿后的失業人員、大批處于“非在領期”的城鄉登記失業人員、未參保的失業人員、需要進行培訓提升的正在參加失業保險的在職職工以及其他一些有就業、再就業和創業需求的勞動者排除在外。客觀上造成失業保險基金“有錢難花”、基金大量沉淀成為閑錢的局面。

二、擴大失業保險基金支出范圍試點省份的經驗借鑒

　　為充分發揮失業保險制度促進再就業的功能，2005年國務院下發《關于進一步加強就業再就業工作的通知》，要求自2006年1月起在北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東7省、直轄市開展適當擴大失業保險基金支出范圍試點工作。試點地區的失業保險基金可用于職業培訓補貼、職業介紹補貼、社會保險補貼、崗位補貼和小額擔保貸款貼息支出。享受上述補貼和貼息的對象為領取失業保險金期間的失業人員。隨后幾年，這些試點省市不斷擴大支出項目的范圍。

　　2017年，江蘇省將失業保險基金支出項目由原來的5大類擴展到10大類，增加了職業技能鑒定補貼、創業投資引導基金(包括用于創業培訓、初次創業補貼、創業租金補貼、創業孵化基地建設和創業型城市創建等)、創業見(實訓)生活補助、公共就業服務基層臺信息網絡建設和公共實訓基地的能力建設(不含基本建設支出)。

　　山東省新增職業技能鑒定補貼、創業培訓補貼、創業崗位開發補貼支出，開展失業動態監測所需軟件開發維護、人員培訓和監測企業信息采集的補貼支出，縣級以上人力資源和社會保障部門設立的人力資源市場和基層公共就業服務臺信息網絡及設施設備購置支出。

　　浙江省將失業保險基金促進就業經費擴大到職業介紹補貼;檔案代管補貼;職業指導培訓補貼;職業培訓補貼;在崗轉崗培訓補貼;職業技能鑒定補貼;社會保險補貼(含用人單位穩定就業社會保險補貼);崗位補貼(分政府購買公益性崗位補貼、用人單位穩定就業崗位補貼);高校畢業生見補貼;創業培訓補貼、創業補貼;小額擔保貸款貼息;人力資源市場信息網絡建設補貼;經省級人民政府批準的與促進就業、預防失業有關的其他支出。

　　其他一些未列入試點的部分省市也開始根據本省的實際情況，適度擴大了支出范圍，有效緩解了基金結余虛高和參保人員待遇差的矛盾。如湖南省于2017年將失業保險基金支出范圍擴大到崗位補貼、轉崗培訓補貼、預防失業與失業人員服務費用支出。基金支出范圍的總額控制在上年度基金收入的20%以內;河北、內蒙等省份為失業人員發放取暖補貼;湖北、陜西等省份將對用人單位發放的穩崗補貼標準提高到該單位上年度失業保險繳費額的40%;甘肅省通過合理運用失業保險基金完善失業人員盡快就業政策、醫療保險政策、農民工參加失業保險政策等等。

三、對擴大我國失業保險基金支出范圍的建議

　　從理論上講，失業保險是一種現收現付的制度，不同于養老保險，不需要長期的積累，應該隨著經濟形勢和就業環境的壓力相應地調整制度參數，盡量做到費盡所用。從全國試點省份的實踐看，均取得了較好的效果。十八屆三中全會指出要“增強失業保險制度預防失業、促進就業功能”，因此，建議修改《失業保險條例》，擴大失業保險基金支出范圍，將促進就業方面的支出納入失業保險基金支出范圍。具體建議為：

　　(一)為領取失業保險金的失業人員提供免費職業技能鑒定。

　　(二)為領取失業保險金的失業人員提供一次免費創業培訓，培訓標準參照就業專項資金創業補貼標準。

　　(三)將失業保險基金使用范圍擴大到所有曾經參加過失業保險的登記失業人員及為正在參加失業保險的在職職工提供技能提升培訓和轉崗轉業培訓補貼。

　　(四)對曾參加失業保險，現年齡距法定退休年齡不足兩年的失業人員，發放生活補貼，標準按失業保險金標準的一定比例確定。

　　(五)對小微企業招用失業人員并參加社會保險的，給予6個月一定比例的社會保險補貼，減輕小微企業創業成本，用社會保險的連續性促進靈活就業的穩定性。

　　(六)將高校畢業生見補貼、創業投資引導基金、創業補貼等納入支出范圍。

　　(七)統一農村戶籍職工和城鎮戶籍職工參加失業保險的政策，統籌城鄉就業，切實保障農村戶籍職工失業后的基本生活。

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