用這位負(fù)責(zé)人的話來說，“管著‘山東南菜園’,要保證蔬菜安全，‘千斤’壓力并不夸張”。

這個“陡增”來源于2017年中央一號文件??“強(qiáng)化食品安全責(zé)任制，把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績的重要考核指標(biāo)。”

輿論普遍認(rèn)為，此舉或意味著“舌尖上的安全”將與領(lǐng)導(dǎo)干部的“官帽”緊密聯(lián)系在一起。

“對于中央的表態(tài)，地方相關(guān)官員感覺壓力大是必然的。此舉也正是為了督促地方政府把更多精力放在食品安全問題上。”南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳在接受《法制日報》記者采訪時說，2017年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)食品安全責(zé)任制，因為食品安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展有著密切聯(lián)系。食品安全責(zé)任制包括生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任、相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任、各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。下一步，從中央到地方應(yīng)全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎懲措施的落實。

雷厲風(fēng)行下仍不盡如人意

兩年內(nèi)，市人大代表就食品安全兩次質(zhì)疑，可板子卻不知道打在誰身上。

這是媒體記者一年多前在廣東省深圳市采訪時的見聞。在座談會上，當(dāng)人大代表們問，這座城市這些年投入數(shù)億元，提了如此多構(gòu)建食品安全的政策規(guī)劃，現(xiàn)在落實多少?面對這一問題，實務(wù)部門負(fù)責(zé)人說，這個機(jī)構(gòu)是剛成立的，他是剛上任的，落實和執(zhí)行情況還要進(jìn)一步梳理才能回答。

這樣的回答似乎代表了目前中國很多城市食品安全問題的監(jiān)管情況??機(jī)構(gòu)調(diào)整了，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也多次變化，但食品安全問題依然存在。

也就是說，錢花了，效果如何、向誰問責(zé)、板子打在誰身上，卻不知道了。

“這也說明一項制度若存在推責(zé)的漏洞，當(dāng)需要問責(zé)的時候，問責(zé)就不可能進(jìn)行下去。”這座城市的法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人似乎一語道破了其中“玄機(jī)”??現(xiàn)在部門立法中最重要的一個現(xiàn)象就是從以前的爭權(quán)到現(xiàn)在的推責(zé)。一旦出了問題，各個部門都能找到理由推脫。

“據(jù)媒體披露，七年來在國內(nèi)所發(fā)生的一系列重大食品安全事件中，背后都有監(jiān)管不力的影子，造成監(jiān)管不力的一個重要因素直指行業(yè)監(jiān)管人員瀆職與腐敗，在個別地區(qū)甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員充當(dāng)違法企業(yè)保護(hù)傘的情況。七年來，食品安全事件涉案公職人員數(shù)量呈現(xiàn)逐年增多趨勢。”中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉向記者介紹說。

對此，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠表示認(rèn)同：“年來的食品安全事件，對相關(guān)企業(yè)的司法追責(zé)做到了雷厲風(fēng)行，但對失職、瀆職的監(jiān)管者的司法問責(zé)未到位。到目前為止，真正因為食品安全而落馬的官員很少。同時，食品安全事件問責(zé)還表現(xiàn)出隨意性強(qiáng)、問責(zé)不持續(xù)等特點(diǎn)。”

“有的地方只追究具體職能部門監(jiān)管人員的責(zé)任，有的卻選擇追究地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。食品安全事件發(fā)生后，如何追究政府部門的監(jiān)管失職責(zé)任?如何認(rèn)定責(zé)任?這些困惑都加劇了現(xiàn)實中食品安全事件問責(zé)的混亂。”孫憲忠說。

明文規(guī)定下尚不健全

正因問責(zé)不力，2017年中央一號文件中提出了“強(qiáng)化食品安全責(zé)任制”。

“其實，這幾年的中央一號文件都講過食品安全問題，去年提出數(shù)量質(zhì)量雙安全，今年提出加強(qiáng)責(zé)任制。因為我國食品的生產(chǎn)地和銷售地是不同的，有些地方出于地方保護(hù)主義，不一定很認(rèn)真貫徹落實文件，不認(rèn)真查處本地生產(chǎn)企業(yè)。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長、食品安全專家鄭風(fēng)田在接受《法制日報》記者采訪時說，“中央希望通過食品安全責(zé)任制給相關(guān)部門以及官員提個醒，一個地方出現(xiàn)食品安全問題，就處理領(lǐng)導(dǎo)干部，這樣會遏制一部分地方保護(hù)主義，讓地方領(lǐng)導(dǎo)真正關(guān)注食品安全。”

江蘇省人民檢察院公訴一處副處長鄭雯靜曾對三年江蘇省檢察機(jī)關(guān)查辦的與食品有關(guān)的瀆職案件進(jìn)行統(tǒng)計，她注意到，在涉案的41人中，有接三分之二是行政不作為，有三分之一是行政亂作為，而且全部來自基層一線執(zhí)法部門。

“通過辦理這些案件，發(fā)現(xiàn)有些問責(zé)困難案件是因為分段監(jiān)管，部門過多，職責(zé)交叉。有時候執(zhí)法有沖突，有時候有脫節(jié)。比如主管部門的規(guī)定之間有可能存在不一致的地方，地方法規(guī)和中央法規(guī)之間也會有沖突的地方，包括有些問題沒有部門去管。”鄭雯靜分析說，“而在這方面，新食品安全法有了較大突破。比如在行政問責(zé)的主體上，不僅包括了地方政府，而且也包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級主管部門，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)都是問責(zé)的主體。另外還明確了對哪些情形必須要問責(zé)。”

那么，問題來了，法律已經(jīng)明文規(guī)定，為何問責(zé)效果并未盡顯?

對此，宋華琳的解讀是：“關(guān)于食品安全及其行政問責(zé)的立法雖然存在，但是并不健全，也沒有形成體系。任何一種監(jiān)管都不能寄托于某一部法律單一的指引和規(guī)范，需要建立一個全面立體的法律體系，自上而下應(yīng)該有基本的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)等共同建立法律保障體系。”

“應(yīng)該注意到，配合相關(guān)立法的具體制度也不健全，該領(lǐng)域的行政問責(zé)可以說基本上沒有制度依據(jù)，缺乏基本的績效評估規(guī)則。相關(guān)的制度往往伴隨著具體的重大食品安全事件而誕生，具有一定的滯后性，這種出現(xiàn)問題才進(jìn)行補(bǔ)救的措施并不可取。”宋華琳說。

此外，高秦偉分析說：“問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明，干部責(zé)任難以界定，是當(dāng)前食品安全問責(zé)的主要困難與問題。雖然我國已經(jīng)確立了食品安全統(tǒng)一監(jiān)管制度，但是在現(xiàn)實當(dāng)中，分段監(jiān)管的模式還是沒有得到根本改善。在追究行政責(zé)任時，面對過于龐雜的問責(zé)群體，具體的責(zé)任也會難以區(qū)分。”

列入考核后需規(guī)范完善

鄭風(fēng)田告訴記者，2017年中央一號文件的提法，是中央首次將食品安全與領(lǐng)導(dǎo)“官帽”緊密相連，“只有列入考核指標(biāo)，地方政府才會重視，列與不列，很不一樣，列入后官員就會愿意甚至主動去關(guān)注、查處”。

在食品安全與“官帽”緊密相連的情況下，如何將“最嚴(yán)肅問責(zé)”落到實處?

駐國家食品藥品監(jiān)督管理總局紀(jì)檢組監(jiān)察局第二紀(jì)檢監(jiān)察室主任張鵬濤認(rèn)為，問責(zé)不能有盲區(qū)，既要處理亂作為，也要處理不作為。現(xiàn)在有些領(lǐng)導(dǎo)干部抱著“只要不出事，永遠(yuǎn)不做事;不求過得硬，但求過得去”的心態(tài)，在職不做事，有責(zé)不擔(dān)當(dāng)。這種心態(tài)表面上是慵懶散，實際上是背離了為人民服務(wù)的宗旨。

“就像李克強(qiáng)總理講的一樣，這是一種變相腐敗，會嚴(yán)重弱化黨的治理能力，損壞黨和政府的形象。所以，要通過對不作為的問責(zé)，倒逼各級干部積極主動地把責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來，履行好它。”張鵬濤說。

食品安全專家則將落實“最嚴(yán)肅問責(zé)”的著眼點(diǎn)放在完善法律上。

在鄭風(fēng)田看來，我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的法律法規(guī)還存在一些空白點(diǎn)。科學(xué)、高效、系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管行政問責(zé)法律制度亟待建立和完善，“目前行政問責(zé)在問責(zé)主體、問責(zé)事由、問責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制”。

對此，宋華琳的建議是，除了要制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法律外，建立和完善相關(guān)的配套制度也是不可或缺的，其中就包括建立問責(zé)啟動制度。這就要加強(qiáng)和健全異體問責(zé)機(jī)制，即強(qiáng)化人民代表大會問責(zé)、司法問責(zé)，規(guī)范和加強(qiáng)媒體問責(zé)，建立和完善公民問責(zé)。

“其次是建立問責(zé)救濟(jì)制度。問責(zé)工作難免出現(xiàn)偏差和失誤，成熟健全的問責(zé)制度應(yīng)該具備相應(yīng)的救濟(jì)措施，對問責(zé)失范進(jìn)行補(bǔ)救。可以借鑒行政復(fù)議程序，賦予受處分官員對行政問責(zé)處分提出復(fù)議的權(quán)利，切實保障責(zé)任人的合法權(quán)益，依循‘有權(quán)利必有救濟(jì)’的原則，食品安全監(jiān)管的工作人員被追究責(zé)任之后必然要有相應(yīng)的救濟(jì)方式。”宋華琳說。