財(cái)政投入將扶優(yōu)扶強(qiáng)扶特，新一輪高校財(cái)務(wù)管理改革如何適應(yīng)“雙一流”建設(shè)需要??

令中國高教界翹首期盼了一年的靴子，終于在公眾的熱議和想象中落地??趕在農(nóng)歷雞年新年的鐘聲敲響前，教育部對外發(fā)布了“雙一流”建設(shè)的實(shí)施辦法。這標(biāo)志著繼“211工程”和“985工程”后又一個(gè)以國字頭命名的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略開始正式進(jìn)入實(shí)施階段。

與此前我國高等教育的許多工程不同，“雙一流”建設(shè)的遴選條件將引入“滾動(dòng)淘汰機(jī)制”。這意味著資金投入將不會(huì)像過去那樣只面向特定高校，原本不屬于“985”“211”的高校，也有機(jī)會(huì)入選“雙一流”建設(shè)高校。

在以扶優(yōu)、扶強(qiáng)、扶特為價(jià)值取向的“雙一流”建設(shè)中，現(xiàn)有的高校財(cái)務(wù)管理制度能否適應(yīng)新形勢的需要，成為我國推進(jìn)“雙一流”建設(shè)中一道繞不開的“必答題”。

預(yù)算管理中的一串“問題清單”尚待破解

“在取消‘211’‘985’高校后，在‘一流大學(xué)和一流學(xué)科’建設(shè)時(shí)，我們不能再走以前的老路，以部門指導(dǎo)和行政劃分各層次大學(xué)和學(xué)科等級(jí)，固化已有的辦學(xué)格局，而應(yīng)在科學(xué)推動(dòng)高等教育人、財(cái)、物等資源配置體制機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，在高等教育有效競爭和合理發(fā)展之間找到衡，要以財(cái)政治理的理念推動(dòng)高等教育創(chuàng)新發(fā)展�！痹�2017年歲末北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所和中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)教育財(cái)政專業(yè)委員會(huì)聯(lián)合主辦的教育財(cái)政學(xué)術(shù)研討會(huì)上，中國財(cái)政科學(xué)研究院教科文研究中心副研究員張繪呼吁，高校要不斷完善預(yù)算管理制度以適應(yīng)“雙一流”建設(shè)的需要。

“取消‘985’‘211’后，高等教育財(cái)政撥款制度將以更加具有開放性和競爭活力的績效評價(jià)體系為杠桿，建立激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)公競爭，強(qiáng)化目標(biāo)管理，突出建設(shè)實(shí)效，有利于創(chuàng)新型高校群的建設(shè)�！睆埨L分析認(rèn)為，在全國2800多所高校中，有2700多所高校管理權(quán)限在地方政府。按照現(xiàn)行高等教育“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”高校管理體制，我國高等教育財(cái)政撥款模式主要實(shí)行的是“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”，即根據(jù)不同地區(qū)、不同類型和不同辦學(xué)層次，制定學(xué)生生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，再依據(jù)各高校在校生數(shù)量，核定下達(dá)經(jīng)費(fèi)總量。在此基礎(chǔ)上，學(xué)校依據(jù)自身特殊發(fā)展需要申請，再由教育主管部門批準(zhǔn)確定撥款的專項(xiàng)補(bǔ)助。在這樣的體制下，不同等級(jí)的高校、不同省份乃至省內(nèi)不同地區(qū)，獲得的財(cái)政資源都有很大差距。

對照“雙一流”建設(shè)的“路線圖”，高�，F(xiàn)有的預(yù)算管理制度還存在哪些不適應(yīng)？包括張繪在內(nèi)的多位教育財(cái)政研究者列出了一長串“問題清單”：部門預(yù)算與高等教育單位預(yù)算之間、高等教育單位預(yù)算和事業(yè)發(fā)展之間的銜接有待加強(qiáng)，高等教育預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、預(yù)算編制規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格性和內(nèi)部控制的健全性也有待提高，大量專項(xiàng)實(shí)際上也制約了高等教育學(xué)校財(cái)務(wù)自主權(quán)。此外，高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)撥款制度重物輕人、人員智力價(jià)值得不到體現(xiàn)、高校學(xué)費(fèi)等收費(fèi)調(diào)整受限、高等教育捐贈(zèng)功能，尚沒有得到有效發(fā)揮。

引導(dǎo)資源投入多元化轉(zhuǎn)型是必然趨勢

“在我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)、財(cái)政收入增速減緩的背景下，‘雙一流’建設(shè)的財(cái)政保障將面臨較大壓力�！北本﹪�家會(huì)計(jì)學(xué)院副院長王守軍認(rèn)為，在無法保障高速、大規(guī)模財(cái)政投入的情況下，高等教育投入機(jī)制由過去絕大多數(shù)高校經(jīng)費(fèi)依賴財(cái)政撥款，向引導(dǎo)資源投入多元化轉(zhuǎn)型，是必然和不可避免的趨勢。

如何實(shí)現(xiàn)資源投入的多元化？王守軍建議，“雙一流”高校要堅(jiān)持辦學(xué)，面向國家、社會(huì)、市場需要，爭取社會(huì)各界的投入，政府應(yīng)通過形成合理的學(xué)費(fèi)價(jià)格體系、鼓勵(lì)開放辦學(xué)和國際化辦學(xué)、引導(dǎo)科技成果轉(zhuǎn)化等方式，鼓勵(lì)高校收入來源的多元化，以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)投入、放大財(cái)政投入效果。與此同時(shí)，國家可嘗試將資源配置的權(quán)力和責(zé)任下放給高校，以提高資源投入效率，鼓勵(lì)高校不斷積累資金以緩解資源投入壓力。

事實(shí)上，世界一流大學(xué)的資源投入和預(yù)算管理，為我國的“雙一流”建設(shè)提供了不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

2/3?3/4的世界一流大學(xué)分布在美國，其中絕大部分是美國私立的高選擇性大學(xué)。這些大學(xué)之所以成功，就在于收入來源的多元化、支出結(jié)構(gòu)中用于“人”的費(fèi)用占較大比重、有持續(xù)不斷的投入來保障人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的卓越。而這些一流大學(xué)也面臨著高選擇性大學(xué)入學(xué)競爭日趨激烈、競爭由優(yōu)秀師資和生源競爭擴(kuò)展到其他非學(xué)術(shù)領(lǐng)域、因控制不力導(dǎo)致辦學(xué)成本持續(xù)上升等問題。

王守軍認(rèn)為，美國一流大學(xué)的重重困難，也對我國的“雙一流”建設(shè)提出警示：我國高校治理改革能否解決軟預(yù)算、無成本的約束問題？能否避開或減輕這一問題的影響？

除了引導(dǎo)資源投入向多元化轉(zhuǎn)型之外，對現(xiàn)有機(jī)制進(jìn)行內(nèi)部“挖潛”也成為一些學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。張繪認(rèn)為，今后可考慮建立更加多元化動(dòng)態(tài)化的評價(jià)體系、逐步建立績效預(yù)算撥款機(jī)制、建立多元化的評價(jià)主體等方式，以市場化競爭機(jī)制分配科研經(jīng)費(fèi)，通過將政府購買服務(wù)和績效預(yù)算撥款作為抓手，為推動(dòng)研究型大學(xué)多元發(fā)展、公競爭創(chuàng)造條件。同時(shí)，國家可以通過進(jìn)一步細(xì)化生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù)市場、科研產(chǎn)出、辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)等因素考慮在內(nèi)，采取客觀的分配方式，提高研究型高校經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌能力，撥款標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)經(jīng)濟(jì)和學(xué)校發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

一級(jí)財(cái)務(wù)管理體制高效，還是校院二級(jí)高效？

績效衡量和如何提高經(jīng)費(fèi)使用效益，是“雙一流”建設(shè)中高校財(cái)務(wù)管理將面臨的重要挑戰(zhàn)之一。武漢大學(xué)總會(huì)計(jì)師應(yīng)惟偉認(rèn)為，高校所具有的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承4個(gè)方面的職能，如何統(tǒng)一衡量其績效，是一個(gè)難題。同時(shí)，我們尤其需要警惕的是，在“雙一流”的政策刺激下，高校容易過分追求短期績效，片面追求科研成果數(shù)量而忽視教學(xué)與寬松自由氛圍的營造，這些都可能影響長期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至造成沒有長期戰(zhàn)略的現(xiàn)象。

華中科技大學(xué)總會(huì)計(jì)師湛毅青則提出，高校預(yù)算管理可以“雙一流”建設(shè)目標(biāo)為導(dǎo)向，按照“訂規(guī)劃、配資源、核績效、獎(jiǎng)先進(jìn)”的程序，使得大學(xué)整個(gè)預(yù)算管理形成一個(gè)閉環(huán)。規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)遵循資源制訂規(guī)劃，資源配置時(shí)則遵循規(guī)劃帶動(dòng)資源，預(yù)算內(nèi)容與規(guī)劃相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)財(cái)隨政走；預(yù)算對象應(yīng)充分考慮學(xué)校的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，按財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，實(shí)現(xiàn)錢隨事走；預(yù)算執(zhí)行過程中則應(yīng)遵循內(nèi)部控制要求，確保資金用于指定用途，實(shí)現(xiàn)行隨規(guī)走；預(yù)算執(zhí)行結(jié)果應(yīng)進(jìn)行績效評價(jià)，并獎(jiǎng)罰分明，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)隨效走。

經(jīng)費(fèi)的使用效益如何提高？應(yīng)惟偉認(rèn)為，目前高校財(cái)務(wù)管理有校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理和一級(jí)財(cái)務(wù)管理兩個(gè)體系，“是不是一級(jí)管理體系在預(yù)算執(zhí)行方面更有執(zhí)行力，而二級(jí)體系在資金使用上更有效率？我覺得，基層院系可能更掌握信息，更了解錢應(yīng)該花在哪里。如果是這樣，那么在高校財(cái)務(wù)管理體制上，未來的發(fā)展趨勢是否會(huì)由一級(jí)管理體系向二級(jí)管理體系轉(zhuǎn)變”？

高校財(cái)務(wù)自主權(quán)和問責(zé)體系也引發(fā)了學(xué)者們的關(guān)注。針對來國家出臺(tái)的科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)下放政策，應(yīng)惟偉認(rèn)為政策導(dǎo)向變化不小，科研經(jīng)費(fèi)管理如何“放”，需要掌握好分寸。

王守軍則認(rèn)為，該政策的本質(zhì)要求就是經(jīng)費(fèi)使用者守住經(jīng)費(fèi)使用“真實(shí)合法相關(guān)”的底線，在此基礎(chǔ)上可以按照科研需要來使用經(jīng)費(fèi)；而經(jīng)費(fèi)監(jiān)管者需要得到經(jīng)費(fèi)使用“真實(shí)合法相關(guān)”的合理保證，其余不再干預(yù)經(jīng)費(fèi)的使用。因此，在經(jīng)費(fèi)使用放權(quán)的同時(shí)，需要完善經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管體系和問責(zé)體系，而不能過分依賴外部控制，忽視內(nèi)部自律。