今年初，安徽省出臺規定，明確“確權確股不確地”使用范圍;日前，又正式印發《操作流程》，確保農民利益不受損。

堅持確地到戶，從嚴掌握“確權確股不確地”范圍

今年初，我省出臺文件，對農村土地承包經營權確權登記頒證中，使用“確權確股不確地”方式作出明確規定。“這次出臺的《農村承包地確權確股不確地方式操作流程》，就是貫徹這個規定，就如何實施作出安排。”省農委農村經營管理處副處長秦仲華表示。

“確權確股不確地”是指在村或組范圍內，農民不再擁有數量確切、四至清楚的承包土地，而是獲得由承包地資源等量化計算出的股份，通過擁有的股份獲得相應收益。秦仲華介紹，農村土地確權登記頒證涉及廣大農民切身利益，我省實施以來始終把“確實權”作為一項基本原則。“就是要把農戶的承包地塊數量、面積搞清楚，權屬邊界搞準確，把農民對承包土地的各項權利確認到地到戶。”但對不易確權到戶的情況，可在尊重農民意愿前提下，實行一村一策，審慎實施“確權確股不確地”。

什么情況下可“確權確股不確地”?秦仲華告訴記者，我省明文規定，要符合以下四方面條件：人均承包地面積較少;地貌發生改變，原承包地塊已四至不清;實施土地整治或連片土地流轉;已成立土地股份合作社。可以采取“確權確股不確地”方式進行確權登記頒證的四種類型包括：經濟發達地區、城市郊區、各類經濟開發區、園區的村組;已納入城市發展規劃、土地很少且承包地四至邊界早已打亂的村組;已實行土地股份合作、股權明晰的村民小組;采煤沉陷區內土地已沉陷的村民小組。

“確權確股不確地”有利于盤活農村土地資源，發展農業適度規模經營，提高農業生產的綜合效益。但從保護農民利益的角度出發，必須從嚴掌控。“《操作流程》也再次強調，嚴格遵守相關文件中確定的四條基本原則和四個必須條件，嚴格限制使用范圍，嚴禁搞人為擴大化。”秦仲華介紹。專家表示，這主要是因為推進“確權確股不確地”雖然能體現農戶對承包地的收益權，但不易體現實際占有權利，處理不好，還容易損害農民利益。因此，對“確權確股不確地”，國家有關部門要求要由省級政府相關職能部門作出具體規定，細化明確其具體政策和操作程序。“《操作流程》的出臺，正是落實這一要求。”秦仲華說。

突出可操作性和農民主體地位，確保農民利益

記者看到，《操作流程》對如何實施“確權確股不確地”作出了詳盡的規定，“對基層來說就是一份指南，是一套完整的‘施工圖’。”秦仲華表示。

參與《操作流程》制定的相關負責人告訴記者，《操作流程》突出可操作性，考慮到方方面面可能出現的問題。記者看到，按照操作流程規定，倘若某地要實施“確權確股不確地”，必須按照流程規定的制定方案、方案審批、農戶申請、調查摸底等13個程序實施，并最終頒發證書。

比如，方案對“確權確股不確地”和“確權確畝不確界”兩類實施方案應該包含哪些內容作出了詳盡說明，對實測后多出原承包地面積如何分攤也要求作出規定。對皖北地區的果園，《操作流程》建議可采取“以棵定畝”的方法，確定農戶承包地地畝，不再確定四至邊界;皖南皖西山區茶園和果園，當年以棵數、產量、地力、合同面積等因素進行承包分配的，可由承包方綜合二輪承包分配因素，測算出承包地分配系數，把承包地共用宗面積分別確定到戶，不再確定四至邊界;也可以由各地在尊重農民意愿的基礎上，民主協商，確定具體的方法。“這些詳盡的規定，都是為確保執行不走樣。”秦仲華說。

保護好農民利益，還必須尊重農民意愿。專家強調，實施“確權確股不確地”必須以依法保障農民對承包地的權益，以賦予農民更多財產權為目標。“《操作流程》每一個環節都突出農民主體地位，要求農民參與，體現農民意愿。”秦仲華介紹。比如，對擬實行承包地“確權確股不確地”的村組，《操作流程》要求“需要事先召開村民會議或村民代表會議，經三分之二以上村民或村民代表同意”。而擬實行“確權確畝不確界”的地塊，則明確“需要事先召開涉及到的農戶代表會議，經涉及到的所有農戶同意”。

全力推進集中攻堅，年內基本完成全省性試點任務

試點啟動以來，我省分3批次全面啟動了整縣推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點。目前，各地試點進展總體順利。

省農委統計數據顯示，截至3月底，首批全省20個試點縣(區)已頒發經營權證書289.4萬本，占已測繪土地農戶的87.8%。2015年新增的65個試點縣(市、區)已完成承包地測繪面積4616.7萬畝，占應確權面積的94.9%。2015年后期啟動的28個縣(區)和非行政區劃縣級單位完成承包地測繪面積1401.1萬畝，占應確權面積的88.5%，工作進度明顯加快。

不過，省農委相關負責人也坦言，一些地方也存在重視程度下降，工作進度明顯放緩的問題。為此，今年4月我省明確今年為農村土地承包經營權確權登記頒證試點攻堅年，要求按照時間節點，全力推進集中攻堅，確保今年內基本完成全省的試點任務。

方案明確，攻堅重點圍繞首批試點縣掃尾，新增試點縣和后期啟動試點縣外業測繪、結果公示、農戶確認、頒證、建檔、縣級數據庫建設等關鍵環節，著力強化組織領導、宣傳培訓、調查督察和資金保障等，實行人力、物力、財力“三集中”，確保試點任務如期完成。方案要求各地根據時間節點倒排工期、細化方案、夯實責任，扎實推進攻堅年活動有序開展。針對當前農村土地承包經營權確權登記頒證試點中存在的突出問題，我省還出臺了責任清單。清單明確省、市、縣、鄉各級政府以及各相關部門的具體責任，提出具體要求，以確保試點工作如期在今年內完成。文件要求對試點中不嚴格履職或違反政策規定的行為予以問責追責，并明確了責任追究情形和追究方式。