一、制定《內蒙古自治區呼倫湖國家級自然保護區條例》的必要性

呼倫湖為我國第四大淡水湖，呼倫湖國家級自然保護區位于呼倫貝爾市新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗、滿洲里市和扎賚諾爾區境內，屬于野生動物類型、濕地生態系統類型、草原生態系統類型的綜合型自然保護區，面積七十四萬公頃。呼倫湖在調節氣候、涵養水源、防止荒漠化以及維系周邊草原生態系統衡等方面具有極其重要的生態功能，是我國北方生態屏障的重要組成部分。多年來，盡管呼倫貝爾市政府及有關部門做了大量保護管理工作，但是隨著經濟社會的發展，在保護區的建設、保護和管理當中也出現了一些亟待解決的新問題。一是在保護區私搭亂建房屋的現象存在增長的趨勢，不僅對保護區整體環境和景觀造成了不利影響，還給管護工作增加了難度;二是為了追逐利益，破壞保護區的設施、設備和自然植被以及捕獵野生動物的現象時有發生;三是隨著保護區旅游業的快速發展，旅游資源有序開發和有效管理也亟待規范。因此，為了有效保護呼倫湖的生態環境，按照國家級自然保護區實現“一區一條例”的要求，制定《內蒙古自治區呼倫湖國家級自然保護區條例》十分必要。

二、起草過程和立法依據

呼倫貝爾市政府代自治區政府起草了《內蒙古自治區呼倫湖國家級自然保護區條例(送審稿)》，自治區政府法制辦會同呼倫貝爾市政府法制辦、呼倫湖保護區管理局，依據《中華人民共和國自然保護區條例》等國家有關法律、法規，對送審稿進行了認真審查、協調和修改，形成征求意見稿，廣泛征求各委辦廳局和社會各方面意見，并借鑒外省的先進立法經驗。此外，自治區政府法制辦在呼倫湖保護區管理局組織召開了立法前評估會，廣泛聽取保護區所在地政府、相關部門以及人大代表、政協委員和環保、法律專家的意見。針對反饋意見，自治區政府法制辦會同呼倫貝爾市政府法制辦、呼倫湖保護區管理局進行了認真研究和論證，在與自治區各委辦廳局協調一致的基礎上，提交自治區政府常務會議進行審議，并經自治區政府常務會議討論通過，形成了現在的《條例(草案)》。

三、需要說明的幾個問題

(一)關于《條例(草案)》的名稱

經國務院批準，內蒙古達賚湖國家級自然保護區正式更名為內蒙古呼倫湖國家級自然保護區。因此，《條例(草案)》的名稱確定為《內蒙古自治區呼倫湖國家級自然保護區條例》。

(二)關于保護區管理體制

為了規范呼倫湖的建設、保護和管理，呼倫貝爾市政府于1994年成立了“達賚湖國家級自然保護區管理局”，為市直屬正處級參公事業單位。然而，多年來由于體制不順、職權交叉、多頭管理、政出多門，缺乏有力的法律保障等原因，嚴重削弱了保護區管理機構統一管理保護區的監管職能。，為了進一步加強呼倫湖的生態保護、管理和建設工作，解決多年來體制、機制方面存在的問題，呼倫貝爾市委、市政府對保護區管理機構進行整合，將達賚湖國家級自然保護區漁政漁港監督管理局等3個機構，納入呼倫湖保護區管理局，實行人、財、物統一管理。因此，根據自然保護區條例第八條、第二十二條規定，《條例(草案)》第七條明確，呼倫貝爾市人民政府所屬的保護區管理機構負責保護區的保護和管理工作。同時根據行政處罰法第十六條，經自治區人民政府批準，授權保護區管理機構統一行使保護區內環境保護、林業、水行政、農牧業、旅游、國土資源、交通運輸、住房和城鄉建設等部門的部分行政處罰權。

(三)關于保護區保護與發展、生活的關系

建立自然保護區的目的是通過保護來更好地促進發展。因此，《條例(草案)》堅持的基本原則是遵循保護優先、科學規劃、合理利用、永續發展，妥善處理生態環境保護與當地經濟社會發展以及居民生產生活的關系。比如，國家規定在核心區禁止任何單位和個人進入，并禁止生產生活活動。但是根據土地承包法、草原法、物權法等法律，當地原有居民已經簽訂了承包合同，為了維護農牧民的合法權益，需要逐步進行過渡。據統計，保護區內現有居民總戶數468戶，人口總數為1188人，其中核心區13戶。因此，根據自然保護區條例有關規定，《條例(草案)》第十三條規定，呼倫貝爾市人民政府以及保護區所在地旗縣級人民政府應當制定本轄區保護區生態移民規劃，核心區應當逐步實現無人居住，緩沖區和實驗區應當逐步減少居住人口。同時《條例(草案)》第十二條第四款規定，實驗區可以從事適當的生產經營活動。

(四)關于法律責任

按照十八屆四中全會決定精神，根據行政處罰法、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發〔2002〕17號)和相關法律法規，結合呼倫湖保護管理實際和行政執法工作現狀，經自治區人民政府批準，由保護區管理機構統一行使環保、林業、水行政、農牧業、旅游、國土資源、交通運輸等部門的部分行政處罰權。因此，對于違反《條例(草案)》的行為，《條例(草案)》授權由保護區管理機構按照草原法、環境保護法、水污染防治法、水法、野生動物保護法、漁業法、陸生野生動物保護實施條例、水生野生動物保護實施條例等法律、行政法規規定，在上位法規定的行政處罰行為、種類、幅度范圍內，最大限度地進行了具體處罰，形成《條例(草案)》第三十六條、第三十七條、第三十八條。自然保護區條例已經做出具體處罰規定的，《條例(草案)》沒有做重復規定。