事業單位養老保險制度是中國社會保障制度的重要組成部分。長期以來事業單位實行退休金制度，這對于保障退休人員生活、維護社會穩定發揮了重要作用。但隨著*的發展，也存在一些問題亟待解決。尤其是《事業單位養老保險制度改革方案》出臺之后，幾年五個試點省市進展一直非常緩慢。如何解決改革中所遇到的難點，切實推進事業單位養老保險制度改革發展，是當前需要深入研究的重大現實問題。

2017年1月14日，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2017年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革。

1重要意義

(一)事業單位養老保險制度改革是建立健全社會保障體系的重要內容

我國社會保障制度改革基本上與經濟體制改革同步，最早是作為國有企業改革的配套措施提出的，也是從國有企業職工基本養老保險制度、失業保險制度改革開始的。經過20多年改革，社會保障制度改革從國有企業擴展到所有企業，從企業的基本養老保險和失業保險制度擴展到基本醫療保險、工傷和生育保險以及城鄉居民低保、社會救助等內容齊全、體系更加完整的社會保障制度體系。但是，行政事業單位的社會保險制度改革一直滯后，其養老、醫療仍然沿用傳統的財政供給制，由此導致企業與行政事業單位之間社會保險繳費與待遇不等，社會保障制度缺乏統一性和規范性。這就客觀上要求加快行政事業單位社會保險制度改革，為統一規范社會保障體系的形成創造條件。

(二)事業單位養老保險制度改革是健全公競爭市場環境的客觀要求

建立公市場競爭環境是市場經濟體制的基本要求，而建立社會保障制度的目的就是為了規避因為生老病殘死等風險和自然災害帶來的收入分配不公所引發的風險，是對收入分配不公的一種社會調節和建立公競爭市場環境的客觀要求。公市場競爭環境包括競爭起點公、過程公和法律公，保護每個市場競爭者的合法利益，而建立公市場環境是政府的責任，同時對市場競爭引發的收入分配不公需要通過稅收和社會保障加以調節，維護收入分配的相對公。從實際看，我國現在只對企業建立了養老保險制度，而行政事業單位養老保險制度改革滯后，導致企業與行政事業單位之間收入分配差距的擴大和難以進行正常的人員流動，客觀上不利于構建公競爭的市場環境。因此，加快事業單位養老保險制度改革，對于促進公市場競爭環境形成和人才合理流動具有非常重要的作用。

(三)事業單位養老保險制度改革有利于推進事業單位改革的進一步深化

我國事業單位分布領域廣，單位數量多，人員隊伍龐大，具有三千多萬職工，在我國社會經濟發展中具有重要作用。但經過多年運行，事業單位客觀上也存在諸多弊端，如職能界定不清，供養人口太多，財政負擔沉重，需要進一步深化改革。特別是各類事業單位由于取得經費的渠道不一樣，職工收入和養老待遇差別較大，引發企業和事業單位之間的相互攀比等矛盾。按照國務院事業單位改革的精神，事業單位改革將按行政職能型、公益服務型、經營型三類劃分，保留公益服務型事業單位，其他改為機關和企業。這不僅可以大幅削減事業單位規模和職工人數，減輕各級財政負擔，而且可以提高公益服務類事業單位的效率，為公益類事業單位體制機制創新創造條件。當前中國的事業單位改革難在哪里?難在如何破解長期以來事業單位依賴財政供給的慣性，其中一個重要方面是事業單位養老保險改革滯后，養老待遇仍然由財政資金保障。下一步通過建立事業單位之間統一規范的社會養老保險制度，促進事業單位之間人才的合理流動和收入分配及養老待遇的大體均衡，這不僅有利于建立全社會統一、規范的養老保險制度，而且為深化整個事業單位改革創造至關重要的條件。

2制度沿革

加快和完善社會保障體系，是我國全面推進小康社會建設的一項重要任務。社會保障問題關系到國計民生。機關事業單位養老保險制度是整個社會保障體系建設的重要組成部分，與企業養老保險制度相比，機關事業單位養老保險制度改革明顯滯后。我國應盡快出臺統一的政策法規，提高統籌層次，“做實”個人賬戶，建立權利與義務對等的養老金計發辦法，大力發展多層次的養老保障對策，建立完善機關事業單位養老保險制度。

事業單位現行的養老保險制度始建于20世紀50年代，成型于1978年。當時國務院下發《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，基本確立了干部退休制度，其內容包括退休條件、退休待遇和撫恤善后等。1986年，國務院下發《關于發布改革勞動制度四個規定的通知》，規定國家機關、事業單位和社會團體的退休養老實行社會保險制度。1992年，原人事部印發《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，重申機關事業單位養老保險制度改革，逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法。1993年，國務院印發《事業單位工作人員工資制度改革實施辦法》。1994年，原人事部印發《關于機關、事業單位工資制度改革實施中若干問題的規定》，對退休金的計發基數、比例標準做了詳細規定。1994年開始，云南、江蘇、福建等地先后發布機關、事業單位養老保險改革的有關文件，并開展試點工作。據原人事部有關資料顯示，截至1997年，全國28個省(區、市)的1700多個地市、縣開展了試點，其中19個省(區、市)政府出臺省級方案，全國參保人數超過1000萬人，約占機關、事業單位人數的1/3，但是各地試點適用范圍差別較大，實施細節也各不相同。

1999年，經國務院批準，原國家經貿委所屬10個國家局管理的242個科研機構、中央所屬的178家工程勘察設計單位以及原建設部等11個部門所屬的134個科研機構改革了管理體制，實行屬地化、企業化管理，這些轉制的科研機構實行城鎮企業職工養老保險制度。2000年，國務院《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》規定，公務員和全部由財政供款的事業單位維持現行養老保險制度，部分財政供款事業單位的養老保險辦法在調查研究和試點基礎上分別制定，要求已進行改革試點的地區繼續完善和規范。2001年，原勞動和社會保障部發布《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》，其中對職工在機關、事業單位和企業之間流動時轉移各項社會保險關系作了規定。

2006年，原人事部、財政部印發《關于印發<關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法>的通知》明確，事業單位工作人員退休后的退休費按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的70%?90%計發(退職人員按50%?70%計發)。

2009年，為推動事業發展，發揮績效工資的激勵約束功能，經國務院批準，事業單位分三步走實施績效工資制度。在職職工領取績效工資，對離退休人員發放生活補貼。生活補貼標準由縣級以上人民政府人事、財政部門確定，績效工資不作為計發離退休費的基數。因此，目前事業單位退休人員待遇分為兩個部分：一是按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例計發的基本退休費;二是屬地化的生活補貼，即替代績效工資的部分。[2]

2008年，國務院原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。2009年1月，國務院要求5個試點省份正式啟動此項改革，實現企業與機關事業單位之間制度能夠銜接，事業單位養老保險制度改革與企業基本一致。

3國務院文件

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，根據《中華人民共和國社會保險法》等相關規定，為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公、可持續的養老保險制度，國務院決定改革機關事業單位工作人員養老保險制度。

一、改革的目標和基本原則。以鄧小理論、“三個代表”重要、科學發展觀，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和*、國務院決策部署，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公性、適應流動性、保證可持續性為重點，改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。改革應遵循以下基本原則：

(一)公與效率相結合。既體現國民收入再分配更加注重公的要求，又體現工作人員之間貢獻大小差別，建立待遇與繳費掛鉤機制，多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性。

(二)權利與義務相對應。機關事業單位工作人員要按照國家規定切實履行繳費義務，享受相應的養老保險待遇，形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。

(三)保障水與經濟發展水相適應。立足*基本國情，合理確定基本養老保險籌資和待遇水，切實保障退休人員基本生活，促進基本養老保險制度可持續發展。

(四)改革前與改革后待遇水相銜接。立足增量改革，實現穩過渡。對改革前已退休人員，保持現有待遇并參加今后的待遇調整;對改革后參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接;對改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水不降低。

(五)解決突出矛盾與保證可持續發展相促進。統籌規劃、合理安排、量力而行，準確把握改革的節奏和力度，先行解決目前城鎮職工基本養老保險制度不統一的突出矛盾，再結合養老保險頂層設計，堅持精算衡，逐步完善相關制度和政策。

二、改革的范圍。本決定適用于按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關(單位)、事業單位及其編制內的工作人員。

三、實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費(以下簡稱單位繳費)的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人工資超過當地上年度在崗職工均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數;低于當地上年度在崗職工均工資60%的，按當地在崗職工均工資的60%計算個人繳費工資基數。

個人賬戶儲存額只用于工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。

四、改革基本養老金計發辦法。本決定實施后參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月均工資和本人指數化月均繳費工資的均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定(詳見附件)。

本決定實施前參加工作、實施后退休且繳費年限(含視同繳費年限，下同)累計滿15年的人員，按照合理銜接、穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。具體辦法由人力資源社會保障部會同有關部門制定并指導實施。

本決定實施后達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，其基本養老保險關系處理和基本養老金計發比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》(人力資源社會保障部令第13號)執行。

本決定實施前已經退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。

機關事業單位離休人員仍按照國家統一規定發給離休費，并調整相關待遇。

五、建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。

六、加強基金管理和監督。建立健全基本養老保險基金省級統籌;暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。基金實行嚴格的預算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。依法加強基金監管，確保基金安全。

七、做好養老保險關系轉移接續工作。參保人員在同一統籌范圍內的機關事業單位之間流動，只轉移養老保險關系，不轉移基金。參保人員跨統籌范圍流動或在機關事業單位與企業之間流動，在轉移養老保險關系的同時，基本養老保險個人賬戶儲存額隨同轉移，并以本人改革后各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移基金，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移基金。轉移后基本養老保險繳費年限(含視同繳費年限)、個人賬戶儲存額累計計算。

八、建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休后，按月領取職業年金待遇。職業年金的具體辦法由人力資源社會保障部、財政部制定。

九、建立健全確保養老金發放的籌資機制。機關事業單位及其工作人員應按規定及時足額繳納養老保險費。各級社會保險征繳機構應切實加強基金征繳，做到應收盡收。各級政府應積極調整和優化財政支出結構，加大社會保障資金投入，確保基本養老金按時足額發放，同時為建立職業年金制度提供相應的經費保障，確保機關事業單位養老保險制度改革穩推進。

十、逐步實行社會化管理服務。提高機關事業單位社會保險社會化管理服務水，普遍發放全國統一的社會保障卡，實行基本養老金社會化發放。加強街道、社區人力資源社會保障工作臺建設，加快老年服務設施和服務網絡建設，為退休人員提供方便快捷的服務。

十一、提高社會保險經辦管理水。各地要根據機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實際需要，加強社會保險經辦機構能力建設，適當充實工作人員，提供必要的經費和服務設施。人力資源社會保障部負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作，同時集中受托管理其職業年金基金。中央國家機關所屬京外單位的基本養老保險實行屬地化管理。社會保險經辦機構應做好機關事業單位養老保險參保登記、繳費申報、關系轉移、待遇核定和支付等工作。要按照國家統一制定的業務經辦流程和信息管理系統建設要求，建立健全管理制度，由省級統一集中管理數據資源，實現規范化、信息化和專業化管理，不斷提高工作效率和服務質量。

十二、加強組織領導。改革機關事業單位工作人員養老保險制度，直接關系廣大機關事業單位工作人員的切身利益，是一項涉及面廣、政策性強的工作。各地區、各部門要充分認識改革工作的重大意義，切實加強領導，精心組織實施，向機關事業單位工作人員和社會各界準確解讀改革的目標和政策，正確引導輿論，確保此項改革順利進行。各地區、各部門要按照本決定制定具體的實施意見和辦法，報人力資源社會保障部、財政部備案后實施。人力資源社會保障部要會同有關部門制定貫徹本決定的實施意見，加強對改革工作的協調和指導，及時研究解決改革中遇到的問題，確保本決定的貫徹實施。

本決定自2017年10月1日起實施，已有規定與本決定不一致的，按照本決定執行。[3]

4政策解讀

改革養老“雙軌制”時機成熟、勢在必行

國務院決定實施機關事業單位養老保險制度改革，是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結果。

隨著*的逐步建立，國有企業由原來的統收統支逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權。在這一背景下，再延續企業自管職工退休的制度，難以適應市場等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩定、可靠的養老保障，由“企業保險”轉向“社會保險”迫在眉睫。

20世紀90年代以后，我國逐步建立了統籌互濟的社會化養老保險制度，均衡了企業之間的退休費用負擔，形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業和城鎮靈活就業人員等群體。到2017年底，已覆蓋城鎮3.38億職工和退休人員。

機關事業單位由于不像企業那樣處于經濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規范的公務員制度和事業單位人事管理制度，而養老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成“雙軌制”的歷史原因。

隨著*的發展，機關事業單位現行退休制度逐步暴露出一些矛盾：退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付;退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。

從全社會的角度看也有兩個突出問題：由于制度模式不同，機關事業單位與企業之間養老保險關系相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動和有效配置;機關事業單位與企業之間的退休費(養老金)待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，產生不衡。

自20世紀90年代以來，一些地區和行業對改革機關事業單位養老保險制度進行了探索，先后有28個省區市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。按照國家統一部署，部分科研院所和經營性文化事業單位相繼啟動“事業轉企業”改革。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。這些改革取得了一些局部經驗，為全面實施改革奠定了實踐基礎。

奠定統籌城鄉養老保障體系建設的“里程碑”

推進機關事業單位養老保險制度改革，是貫徹*全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領域的具體實踐，也是我國養老保險體系建設的一項重大突破。

隨著城鄉居民養老保險制度的全面建立，廣大農村和城鎮居民普遍參保，加上企業職工和其他就業群體，社會化的養老保險制度已經覆蓋了全國8.3億多人;而機關事業單位職工和退休人員游離在養老保險制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“空白”。現在距離全面建成小康社會的目標期只有6年時間，改革機關事業單位養老保險制度是加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設、確保實現第一個“一百年”目標的重大舉措。

同時，這一舉措也有利于促進機關事業單位深化改革。年來，按照公務員法的規定，開始實行公務員辭職辭退制度，部分地區還開展了公務員聘任制試點;事業單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統籌互濟、社會化管理的養老保險制度有利于分散單位的退休費用負擔，確保機關事業單位養老金發放，維護工作人員的合法權益，是形成能進能出、合理流動的用人機制的制度保證。

不僅如此，機關事業單位工作人員個人不繳費而享受較高水的退休費，權利與義務不對應，成為年來社會熱議的焦點矛盾之一。改革后機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現制度公和規則公。

此外，將現行退休費計發辦法改為按繳費水、繳費年限確定基本養老金待遇，多繳多得、長繳多得，能夠更加全面地體現機關事業單位工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，進一步增強激勵性。

“一個統一、五個同步”保證改革順利推進

不久前國務院副總理馬凱在接受全國人大常委會詢問時提到，這次改革的基本思路是“一個統一、五個同步”，如何理解它的含義?“一個統一”是指，機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相掛鉤的養老金待遇計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險并行的兩大制度臺，并可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。

“五個同步”是：一是機關與事業單位同步改革，避免單獨對事業單位退休制度改革引起不衡。二是職業年金與基本養老保險制度同步建立，在優化保障體系結構的同時保持待遇水總體不降低。三是養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，在增加工資的同時實行個人繳費。四是待遇確定機制與調整機制同步完善，退休待遇計發辦法突出體現多繳多得，今后待遇調整要綜合考慮經濟發展、物價水、工資增長等因素，并與企業退休人員等群體統籌安排，體現再分配更加注重公的原則。五是改革在全國范圍同步實施，防止地區之間出現先改與后改的矛盾。

“五個同步”突出了改革的系統性和協調性，綜合衡前后左右的各種關系，有助于形成社會共識，保證改革順利推進。