（本文刊發于《中國經濟周刊》2017年第31期）

《中國經濟周刊》記者王紅茹實生邢環宇|北京報道

7月22日，在人力資源和社會保障部（下稱“人社部”）舉行的2017年度第二季度新聞發布會上，新聞發言人李忠在介紹事業單位人事制度改革下一步工作安排時明確表示，“研究制定高校、公立醫院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法”。

如果未來全國高校和公立醫院全面取消事業編制，意味著以后招聘的新進人員全部沒有編制，全面推行聘用制及按照勞動合同法律法規統一管理。

很多人更關心，編制取消了，是不是目前在編人員的“鐵飯碗”要沒了？

高校、公立醫院為何要取消編制？

脫離實際，用工雙軌制受諸多詬病

自2011年3月23日《國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》發布以來，事業單位分類改革一直在多方面、多角度向前推進。而事業單位人事制度改革作為事業單位分類改革的一個重要方面，即將展開。

最先開始的是高校、公立醫院不納入編制管理。所謂“不納入編制管理”，按照人社部的解釋，就是取消事業單位編制，但保留事業單位性質。

為什么高校、公立醫院要取消編制？中國勞動學會副會長蘇海南接受《中國經濟周刊》采訪時表示，“主要是這種管理方式已經遠遠脫離市場經濟條件下高校、醫院的人事管理工作實際。不利于這些單位根據實際需要聘用人員，反而在所有高校、醫院均造成同一單位內因有無編制幾種身份人員之間的諸多矛盾。”

不納入編制管理，似乎意味著高校和公立醫院要全面市場化，很多人擔心，一旦市場化，當前已經存在的“上學難、看病貴”問題是否更加嚴重？

蘇海南的回答是否定的：“考慮到高校、公立醫院的公益屬性，不應該完全推向市場。現在研究和制定高校、公立醫院不納入編制管理的目的，絕對不是讓看病貴、上學難問題更加加重，而是要減輕。”

年來，“上學貴、看病難”已然成為新的嚴重的社會問題。在教育方面，小學幾百元，高中上千元，大學上萬元，供孩子讀大學的費用對于收入低微的農民來說乎天文數字。醫療存在的問題更嚴重。衛生部調查數據顯示，中國約有半居民有病不就醫，29.6%的居民應住院而不住院。

取消高校、公立醫院編制的一個重要條件是事業單位全面推行養老保險改革。國家行政學院研究員胡仙芝告訴《中國經濟周刊》記者，目前，部分城市事業單位已開始啟動統一社保改革，事業單位原來普遍存在“用工雙軌制”受到諸多詬病，統一納入養老保險和社會保險，可以使這方面的改革面臨破冰。

記者采訪了解到，長期以來，在有財政撥款的事業單位內部，有編制和沒編制的人員區別很大，尤其在工作的穩定性和所享受到的福利待遇方面，編內跟編外人員有著不小的差別。

一位事業單位聘用人員告訴《中國經濟周刊》記者，“編外員工干得再多、干得再好，通常和編制內員工沒法比。收入差距是一方面，還難以享受到編制內員工完整的福利待遇，如落戶口、評職稱等，得不到等的機會。進不了編制內，永遠是‘二等公民’”。

而且這“二等公民”所占的比例還挺大，國家行政學院教授竹立家早前接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，“從目前的情況來看，編外人員多的單位有的占到一半，少的可能也有20%到30%左右。”

人權、財權將怎么銜接？

專家：老人老制度，新人新辦法

其實，今年1月15日，人社部官員在“事業單位人事制度改革最新動態及熱點問題高峰論壇”上表示，今年重點要研究編制創新改革，特別是高校、公立醫院不納入編制管理后對相關改革的影響。

此次表態相比半年前，意思沒變，但更為務實：從“研究對相關改革的影響”更進一步到“研究人事管理的銜接辦法”。

編制通常是指組織機構的設置及其人員數量的定額和職務的分配，由財政撥款的編制數額由各級人事部門制定，財政部門據此撥款，通常分為行政編制和事業編制。目前我國的編制主要是三定：定職能、定機構、定人員，也就是我們常說的“一個蘿卜一個坑”，由財政按人頭給行政、事業單位撥款。

有數據表明，目前中國公立醫院在編人員有800多萬，高校在編教職工有233萬余人，總計約1000萬人。當高校、公立醫院不納入編制管理之后，這1000萬人的人事管理到底該如何銜接？

“可以實行我們一以貫之的‘老人老制度、新人新辦法’原則。”蘇海南給出了他的答案：對于高校、公立醫院取消編制的這1000萬人員，一方面可根據其工齡長短大多簽訂無固定期限勞動合同，只要不嚴重違反單位規章制度就不會被解聘，其中，歸上級組織人事部門管理的干部仍由組織人事部門管理，其政治等待遇不變；另一方面，先仍按原人頭費撥付財政經費，保證這部分人員的工資福利開支資金來源。新人不再有新編制，依照勞動人事法律法規一律簽訂相應期限的勞動合同，用高校、醫院合法依規創收的錢開支工資。最終要走向根據高校、醫院提供的公益性服務撥付相應財政資金，與原人員編制完全脫鉤。

顯然，取消高校、公立醫院的事業單位編制后，將會逐步縮小編外人員與編內人員的待遇差別，以后有編無編都一樣了。

取消編制后是否還有財政撥款？

大家關心的另一個問題是：取消編制后是不是就不再有財政撥款？

“當然不是。”胡仙芝給予了否定，“取消事業單位編制，并不改變事業單位的公共服務提供性質。由于高校、公立醫院的公益屬性，政府提供公共服務的主體責任不能推卸，只不過是在責任方式和方法方面可以更加多元化、社會化。也就是說，政府提供公共服務不再單純地通過控編制、管人頭、管經費等直接的方法，而是可以通過政府采購合同、PPP等多種方式，對公共服務提供進行保障，并對公共服務的質量和產出進行更有效的監管。”

但是，國家對高校、公立醫院實施的財政差額撥款政策，如果不按人頭來撥了，具體怎樣撥款？總得有一個標準可以參考。

蘇海南告訴《中國經濟周刊》記者，接下來就要研究高校、三甲醫院所提供的相應的公益服務值多少錢，國家就應該給撥多少錢，這個額度就跟原來的編制、人頭沒關系了。“比如原來可能給某高校或某公立醫院5000萬，經過測算以后不夠用，不利于改變上學難、看病貴，可能就撥款7000萬。當然，如經研究評估之后，其提供的公益性服務不值5000萬，那就應下降，只撥給4000萬。”

他通過《中國經濟周刊》提醒：財政差額撥款一定要解決高校、醫院公益性服務因為取消編制所帶來的跟公益性服務不匹配問題，財政撥款一定要跟公益性服務的實際績效考核結果直接掛鉤，既不能少撥造成高校、醫院缺財政支持去亂創收、亂收費；也不能無限制地撥款，又回到原來的大鍋飯，浪費納稅人的錢。

“年度公益性服務搞得好就相應多撥點，其他年度公益性服務干得不好，就相應地減一點，而不是一個固定的財政額度旱澇保收。”蘇海南特別強調：對高校、醫院的收費應健全法規制度進行規范管理，使其符合市場價值，既不加重學生及其家長和患者的負擔，又不致使高校老師、醫院醫護人員因財政資金加依規創收資金不足以維持單位正常運轉并支付符合市場價格的工資而出現大量人才流失。

將在部分城市三級甲等公立醫院率先進行試點

對于當前的事業單位人事制度改革，李忠介紹，人社部正配合有關部門做好經營類事業單位改革、部分城市三級甲等公立醫院開展編制管理改革等工作。

上述表態很容易讓人聯想到將率先在部分城市三級甲等公立醫院開展高校、公立醫院取消編制的試點。

蘇海南對此給予肯定：“北上廣深這些一線城市肯定得有，畢竟這幾個城市高檔次的三甲醫院的醫療資源是供不應求的，一個大夫一天要看幾十甚至上百個來自本地和全國其他地區的病人。”

據記者了解，目前，深圳已率先在新建市屬醫院全面取消編制，按照崗位管理模式采取全員聘用，成為全國首個吃“螃蟹者”。

2012年，香港大學深圳醫院正式投入運營。從成立之日起，這家醫院跟深圳其他公立醫院相比，出身已是天壤之別：這家由深圳市政府投資，香港大學團隊進行管理的公立醫院，不再有“鐵飯碗”。所有員工不再具有事業編制身份，醫院取消行政級別。

編制改革里最核心的問題就是待遇，香港大學深圳醫院改革后的待遇如何眾所關注。深圳市醫管中心副主任鄭國彪接受媒體采訪時表示，港大醫院的薪酬制度充分體現了醫生的勞務價值。醫生的年薪起點是40萬，最高的顧問醫生年薪將100萬，充分體現勞務價值和技術價值。

從薪酬來看，香港大學深圳醫院的試點改革無疑是成功，畢竟高校和醫院聚集了大量的人才，他們是重要的人力資本，而目前國家制定的工資標準確實偏低。由于國家財政給的錢不夠，部分教師或者醫生就從其他不合法、不合規的渠道去創收來彌補損失，于是就把這個負擔直接轉嫁到患者和學生家長身上，所以出現了“上學貴、看病難”。因此取消編制后如何保障他們的待遇，讓他們的收入跟所做的貢獻真正相匹配，是一個現實問題。